Prawo własności jest najszerszym prawem względem rzeczy. Nie bez powodu zatem, jego strażnikiem jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Ochrona ta nie jest jednak absolutna. W art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidziano bowiem możliwość wywłaszczenia, ale tylko wtedy gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tak zakreślone ramy, oparte o bliżej niezdefiniowane pojęcia, nie gwarantują w praktyce w pełni ekwiwalentnej rekompensaty. Co więcej, procedura wywłaszczeniowa w odniesieniu do nieruchomości może przebiegać dynamicznie i mieć charakter kompleksowy, gdy służy budowie dróg publicznych.

Wielopłaszczyznowe skutki

Podstawowe regulacje prawne, dotyczące wywłaszczenia nieruchomości zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca przewidział jednak przepisy szczególne, które znajdą zastosowanie w przypadku wykonania dróg publicznych – tzw. specustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jej zasadniczym celem jest przyspieszenie budowy dróg w Polsce, ale odbywa się to kosztem uszczuplenia praw właścicieli nieruchomości. I nie chodzi tylko o ostateczny skutek, jakim jest pozbawienie prawa względem danej działki gruntu (czy też jej części) w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) oraz ograniczenie uprawnień strony w ramach przedmiotowego postępowania. To także określenie wysokości odszkodowania w odrębnej decyzji, wydawanej na dalszym etapie rozpoznawanej sprawy.

Zasadniczą rolą wspomnianej ustawy jest zapewnienie przygotowania inwestycji w sposób jak najbardziej kompleksowy, aby w rezultacie przyspieszyć proces jej realizacji. Z tego też względu ZRID łączy w sobie kilka odrębnych rozstrzygnięć, między innymi:

- zatwierdzając projekt budowlany oraz podział nieruchomości wraz z ustaleniem linii rozgraniczających teren;

- realizując wywłaszczenie.

Co istotne, jak stanowi jej art. 12 ust. 4, nieruchomości oznaczone w tej decyzji lub ich części, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) z dniem, w którym ZRID staje się ostateczne. Stanowi ono jednocześnie podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej oraz rejestrze gruntów.

Przedmiotowa decyzja nie określa jednak wysokości odszkodowania i zasad jego wypłaty uprawnionemu podmiotowi. Nie jest to bynajmniej przeoczenie ustawodawcy, ale celowy zabieg, który ma wyraźnie oddzielić wydanie ZRID od kwestii rekompensaty w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości, celem przyspieszenia wykonania objętego nim przedsięwzięcia.

Status drogi publicznej

Autopromocja
PRENUMERATA 2022

Znacznie więcej o biznesie, finansach oraz prawie

Zaprenumeruj

ZRID ma służyć budowie dróg publicznych, w znaczeniu nadanym ustawą z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (>patrz ramka).

Warto w tym miejscu wspomnieć, iż specustawę stosuje się do procesu inwestycyjnego w zakresie obiektów, które docelowo mają uzyskać status drogi publicznej, a zatem nie muszą mieć tego przymiotu już w momencie wydania ZRID (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z: 2 października 2009 roku, sygn. akt: II SA/Po 171/09 oraz z 14 lipca 2010 roku, sygn. akt. IV SA/Po 152/10). W orzecznictwie sądowym zdarzają się również poglądy przeciwne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 sierpnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 313/08). Ich przyjęcie oznaczałoby jednak, iż procedura ta znalazłaby zastosowanie tylko i wyłącznie do remontów dróg publicznych istniejących.

Skorzystanie z tego trybu nie może przy tym służyć drodze, która nie ma przymiotu publicznej. ZRID nie może być zatem wydany w odniesieniu do drogi wewnętrznej, w tym np. budowy pętli autobusowej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 25 listopada 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1111/08; 27 sierpnia 2009 roku, sygn. akt: II OSK 881/09 oraz 12 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2348/10).

Ponadto, jak stanowi art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących ZRID nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor, a także organ wydający ZRID co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu. Nie muszą się wobec tego kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z tego aktu. Postuluje się jednak, aby organy odpowiedzialne za wydanie tej decyzji w miarę możliwości uwzględniały ład przestrzenny tam przewidziany (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: K 23/05).

Przykład:

Prezydent miasta X wydał ZRID w celu realizacji drogi gminnej. Nieruchomość Y (objęta tą decyzją) została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną. Właściciel tej działki nie może skutecznie zaskarżyć ZRID, kierując się jedynie wspomnianą różnicą w przeznaczeniu nieruchomości Y. Organ nie jest bowiem związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość Y. Obecny status tej działki gruntu umożliwia wydanie ZRID, o ile docelowo będzie ona służyła realizacji drogi gminnej.

Procedura wydania decyzji

Decyzja ZRID wydawana jest przez wojewodę (w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich) lub starostę (w odniesieniu do powiatowych i gminnych) w terminie 90 dni od dnia złożenia stosownego wniosku przez właściwego zarządcę drogi, wskazanego w ustawie o drogach publicznych. Jego przekroczenie skutkuje konsekwencjami finansowymi wobec organu prowadzącego postępowanie.

Przykład:

Planowana droga publiczna ma przebiegać przez następujące województwa: mazowieckie, świętokrzyskie i małopolskie. Organem właściwym do wydania decyzji ZRID jest wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych pod realizację tego przedsięwzięcia.

W pewnych sytuacjach może jednak dojść do zbiegu kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami organu właściwego do wydania ZRID, jak to ma miejsce np. w Warszawie. Zaistnienie takiej sytuacji nie stanowi jednak przesłanki do wyłączenia organów od orzekania w sprawie (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 16 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Ol 299/11), choć czasami (nie do końca prawidłowo) jest kwalifikowane jako wszczęcie postepowania z urzędu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2010 roku, sygn. akt: II OSK 88/10).

Wniosek o wydanie ZRID winien spełniać wymogi formalne szczegółowo wskazane w art. 11d specustawy, w tym zawierać określone opinie oraz załączniki. Ponadto, jeżeli w związku z daną inwestycją konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko, wówczas powinna ona być uprzednio wykonana, stosownie do postanowień ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Warto w tym miejscu dodać, iż organ wydający ZRID w zasadzie nie ma możliwości korygowania wniosku, przedłożonego mu przez zarządcę drogi.

Ważne

Procedowanie nad ZRID nie zwalnia jednocześnie z potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w przypadkach, gdy jest wymagane. Istotnie skrócony został jednak termin jego uzyskania, wynoszący maksymalnie 30 dni.

Zawiadomienia stron

Organ prowadzący postępowanie wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie, na adres wskazany w katastrze nieruchomości (rejestrze gruntów) oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach, Biuletynie Informacji Publicznej, jak i w prasie lokalnej. Co istotne, skierowanie korespondencji na adres podany we wspomnianym katastrze jest skuteczne, niezależnie od właściwego adresu zamieszkania danego podmiotu.

Przykład:

Część nieruchomości należącej do Piotra Nowaka została objęta procedurą ZRID. Organ prowadzący postępowanie wysłał zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania na jego adres podany w rejestrze gruntów. Piotr Nowak nie odebrał przedmiotowej korespondencji, bowiem nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Jednak pomimo braku odbioru zawiadomienia i przebywania w innym miejscu, niż wskazane w rejestrze gruntów, Piotr Nowak został skutecznie zawiadomiony przez organ o zainicjowaniu postępowania.

ZRID jest doręczane wnioskodawcy. Pozostałe strony są natomiast zawiadamiane o jego wydaniu w drodze obwieszczeń, w urzędzie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Informacja ta (wskazująca miejsce, gdzie można zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia) jest również wysyłana do dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Biorąc zatem pod uwagę skutki, jaki mogą wynikać ze ZRID, w szczególności w zakresie możliwego uszczuplenia praw względem nieruchomości, warto zadbać o uaktualnienie danych w rejestrze gruntów, czy też o odbiór korespondencji w podanym w nim miejscu. Jest to istotne również z tego względu, że zaprezentowane zasady doręczeń (z wyjątkiem obowiązku obwieszczenia w prasie lokalnej) znajdują także zastosowanie w sprawach związanych z uchyleniem, zmianą, wznowieniem, stwierdzeniem nieważności lub wygaśnięciem ZRID, od których przysługują stronie środki zaskarżenia.

Treść rozstrzygnięcia

Jak już wcześniej wskazano, ZRID ma charakter kompleksowy, zawiera w sobie m.in. następujące rozstrzygnięcia:

- wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii,

- określenie linii rozgraniczających teren,

- warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

- wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- zatwierdzenie podziału nieruchomości,

- oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

- zatwierdzenie projektu budowlanego;

- w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące w szczególności obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych, czy też zjazdów.

Dodać należy, iż przedmiotowa decyzja stanowi również postawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg publicznych właściwym zarządcom dróg.

Środki zaskarżenia

Od ZRID przysługuje stronom odwołanie do organu wyższego stopnia, tj.:

- wojewody (w przypadku wydania decyzji przez starostę);

- ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (gdy decyzję wydaje wojewoda).

Podlega ono rozpoznaniu w terminie 30 dni, zaś ewentualna późniejsza skarga do sądu administracyjnego – w ciągu dwóch miesięcy.

W świetle przepisów omawianej specustawy, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić tej decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część ZRID dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Wywłaszczenie a odszkodowanie

Wydanie ZRID poprzedza decyzję odszkodowawczą. Przedmiotowe rozwiązanie ma zapobiegać nadmiernemu przedłużaniu się postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnień związanych z przyznaniem odszkodowania, w tym jego wysokości. Nie podważa jednak konieczności uiszczenia należnej rekompensaty.

Jego wysokość określa w drodze odrębnej decyzji organ, który wydał ZRID, w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Jeżeli został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, o odszkodowaniu rozstrzyga się w ciągu 60 dni od dnia jego nadania.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym istnieje możliwość przekazania uprawnionemu podmiotowi stosownej zaliczki w wysokości 70 proc. odszkodowania określonego przez organ I instancji w dotyczącej je decyzji. Wypłata zaliczki następuje wówczas w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku przez tą osobę. Należy jednak pamiętać, iż w przypadku zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności ZRID (w całości lub części w odniesieniu do tego podmiotu) istnieje po jego stronie obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty zaliczki.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania ZRID oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym bierze się pod uwagę jej stan faktyczny, a nie prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2009 roku, sygn. akt: I OSK 29/08). Tak określoną kwotę pomniejsza się o wartość ustanowionych na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych.

Zasadniczo suma wysokości odszkodowania nie może przekroczyć wartości nieruchomości. W drodze wyjątku kwota ta może ulec zwiększeniu:

- o 5 proc. wartości nieruchomości w przypadku jej wydania przez dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego) w określonym, szybszym terminie, czy też

- o kwotę 10 tys. zł w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych.

Odszkodowanie podlega ponadto waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Działki gruntu mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do dnia wydania nieruchomości, wskazanego w ZRID, który nie może być zasadniczo krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Dotkliwy charakter wywłaszczenia

Wywłaszczenie, kończące się wydaniem ZRID, przymusowo pozbawia dany podmiot prawa do nieruchomości (przede wszystkim własności) z mocy samego prawa, bez możliwości ewentualnych obligatoryjnych rokowań w tym zakresie. Uprawniona osoba nie może zatem bardziej aktywnie współdecydować o formie wywłaszczenia, zasadach i wysokości otrzymanej w zamian rekompensaty, czy też wyborze nieruchomości zamiennej. Ponadto, z uwagi na oddzielenie etapu wydawania ZRID od aspektu odszkodowania, procedura ta wprowadza stan niepewności o jego rzeczywistej wysokości, przyznawanej już po wydaniu wspomnianego rozstrzygnięcia.

Co istotnie, praktycznie zasadą stało się nadawanie ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności niejako automatycznie, co w konsekwencji ogranicza możliwość stwierdzenia jego nieważności, jeżeli rozpoczęto budowę. Organy nie badają przy tym, czy rzeczywiście przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy.

Rozstrzygnięcie opatrzone taką klauzulą:

- zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;

- uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, wydania dziennika budowy i rozpoczęcia robót budowlanych.

Właściwe wyważenie interesów

Wobec ciągłego rozwoju dróg publicznych w Polsce, regulacje specustawy drogowej znajdują nadal zastosowanie, nie pozostając bez wpływu na sytuację wielu podmiotów. Właściwe wyważenie wskazanych interesów, z jednej strony uwzględniających potrzeby szerszej społeczności, z drugiej zaś – prawa jednostek, powinno jednak odbywać z poszanowaniem wzajemnych stanowisk. Ważne, aby w całej procedurze nie zapomniano, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy przemawia za tym celu publiczny i odbywa się za słusznym odszkodowaniem.

podstawa prawna: Ustawa z 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (DzU z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 2147 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 2031 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 1440 ze zm.)

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska - adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.