Koszty sądowe: opłaty za niskie i za wysokie

O opłatach sądowych mówi się i pisze – z reguły źle. Jedni krytykują, że są za niskie, a inni, że za wysokie – chociaż mają na względzie te same przepisy i kwoty. Za to jedni i drudzy zgodnie wskazują, że jest za dużo rodzajów opłat i są one skomplikowane. Wprowadzona do ustawy zasada wnoszenia opłaty, a potem częściowego jej zwrotu, to dodatkowe koszty organizacyjne i finansowe.

Czytaj także: Dodatkowa opłata sądowa za błąd - opinie prawników

Wszystko to znamy od dawna, bo ustawa z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych obowiązuje już prawie 14 lat. Poprzednia, z 13 czerwca 1967 r., była bardziej przyjazna, bo miała mniej przepisów i przejrzystą strukturę. Objętościowy przyrost ustawy z 2005 r. można nieco usprawiedliwić przeniesieniem do niej przepisów o zwolnieniu od kosztów sądowych z kodeksu postępowania cywilnego.

Skomplikowane zasady obowiązującej ustawy o kosztach sądowych

Wprawdzie według art. 11 opłata przy wnoszeniu pisma do sądu jest stała, stosunkowa lub podstawowa, ale faktycznie opłat jest znacznie więcej. Albowiem ideą ustawy jest, że dla każdego rodzaju spraw należy wnosić opłaty w odpowiedniej wysokości. Osoby niemające środków na uiszczenie opłaty sądowej korzystają z „prawa ubogich", czyli możliwości zwolnienia. Przesłanki jego udzielenia również zamieszczono w ustawie.

Z tego opisu wynika, że ustawodawca dołożył starań w dziele ustanowienia dla każdej sprawy odpowiedniej i właściwej dla niej opłaty. A więc musiał założyć, że każdy rodzaj sprawy ma odpowiednią opłatę. Idąc dalej w tym rozumowaniu, poprzez kształtowanie opłat sądowych oddziaływać można celowo i skutecznie na zachowania lub cele społecznie doniosłe. Przykładowo – zwiększenie opłat za udzielenie rozwodu może mieć wpływ na trwałość małżeństwa, a niskie opłaty za pozwy elektroniczne ułatwią odzyskiwanie należności.

Powodów skutecznego oddziaływania prawa jest znacznie więcej. Ponadto opłaty sądowe straciły siłę bodźca wraz z deprecjacją sztywno określonych w ustawie kwot (niezmiennych od 14 lat). Są też sprawy, które muszą zostać wniesione bez względu na wysokość opłat, bo taki jest przymus ekonomiczny lub konieczność życiowa. Wówczas zaporowość opłat staje się przyczyną nieregulowania stanów prawnych lub nieformalnego obrotu. Aby opłata skutecznie wpływała na ludzkie zachowania, musi być ekonomicznie znacząca oraz pozostawać we właściwym związku skutku z przyczyną. Aby więc przywrócić utraconą siłę opłaty sądowej jako bodźca, zapisane w ustawie kwoty muszą zostać podwyższone. Nie warto też utrzymywać palety osobnych kwotowo i rodzajowo opłat, a jeżeli różnice między nimi nie są znaczące, można system uprościć. Jeżeli opłata sądowa jest stosunkowa, to zadziała samoczynny mechanizm waloryzacji, a problem zaniżenia opłat nie występuje. Słyszy się natomiast, że przekraczają one uzasadniony poziom kosztów i nakładów, jakie ponoszą sądy w związku z prowadzeniem danej sprawy.

Kiedy podwyżka opłat sądowych jest naprawdę nieuchronna

Powyższe wnioski i argumenty można odebrać jako prowadzące do słusznego wniosku, że opłaty powinny być (tylko) podwyższane. Tak jednak nie jest, bo samowaloryzujące się opłaty stosunkowe nie stały się za niskie. To tłumaczy skrajnie różne opinie i zarzuty, które, choć kierowane do te samej ustawy, dotyczą innych jej przepisów i wynikających z nich opłat. Za zbyt niskie można uznać te w kwotach od 30 do 100 zł, bo wszyscy wiedzą, ile można dziś nabyć za takie pieniądze. Za zbyt wysokie uważa się opłaty stosunkowe idące w dziesiątki tysięcy złotych, kiedy sąd dokonuje relatywnie prostej czynności w rodzaju wydania nakazu zapłaty. W tej sytuacji ustawodawca odnosi się tylko do pierwszego zarzutu i proponuje w zasadzie waloryzację, bo strumienie pieniężne, jakimi teraz dysponują obywatele, nie są przeszkodą we wnoszeniu wyższych opłat. Natomiast stosunkowe opłaty sądowe wyrażone procentowo ustawodawca pozostawia poza nowelizacją. Tym samym nie podzielił poglądu, że przeciętnego obywatela nie będzie stać na nie w obliczu rosnących cen, np. nieruchomości. Nie uwzględnił też postulatów przedsiębiorców, którzy w obecnych realiach dysponują marżą rynkową niższą od opłaty sądowej i często brakuje im środków na opłacenie procesu. Wnioski de lege ferenda płynące z tak odmiennych opinii są więc odpowiednio zróżnicowane – opłaty stałe należy zaktualizować, a stosunkowe korygować (obniżając ich pułap lub stawkę procentową). Dopiero takie spłaszczenie lub kompresja może spełnić postulaty obu grup krytyków.

Komu, ile oraz dlaczego należy podwyższyć

Ustawodawca w drodze procedowanej obecnie nowelizacji nie zdecydował się na zmianę struktury opłat sądowych, lecz tylko na ich waloryzację. Podobnie na razie nie przewiduje się konsolidacji opłat, polegającej na radykalnym zmniejszeniu liczby i rodzaju ustanowionych opłat i stawek. Czy taka konsolidacja jest potrzebna i uzasadniona? Do tego potrzeba analizy prawno-finansowej badającej skutki uproszczenia systemu, ponieważ intuicyjne wnioski mogą się okazać mylące. Poczynione ustalenia nie powinny mieć charakteru uznaniowego, zaczerpniętego z wyznawanego przez ustawodawcę systemu wartości lub deklarowanych celów politycznych. Strumień opłat sądowych powinien być także analizowany pod kątem przepływów finansowych i powiązanych z nimi kosztów: naliczania, żądania, wpływu, ewidencjonowania i kontroli tych przychodów. Okaże się wówczas, w jakim stopniu koszty wnoszenia niweczą sens ekonomiczny niektórych opłat. Trzeba zauważyć, że przychód pieniężny nie może być główną przyczyną obowiązywania opłat sądowych. Jednak ten sam efekt można osiągnąć za pomocą różnych bodźców, nie tylko wysokości, ale i struktury opłat. Przykładem wydaje się przewidziana nowelizacją zmiana opłaty za odpisy z akt, która nie może być niższa od 20 zł za każde rozpoczęte dziesięć stron wydanego dokumentu. Albowiem nakład pracy kserokopiarki nie oddaje pracy sekretariatu sądowego, polegającej na odszukaniu akt, wyszukaniu w nich dokumentu, uwierzytelnieniu odpisów, przygotowaniu przesyłki i wysłaniu. Ustawodawca w tym miejscu odwołuje się więc do istoty pracy sądu (przygotowanie dokumentów), a nie pozorów (praca kserokopiarki bez obsługi).

Dlaczego obowiązują

Opłata sądowa wbrew nazwie nie wywołuje żadnego świadczenia wzajemnego. Kto pozew wnosi, nie może liczyć na uwzględnienie powództwa, ale na jego rozpatrzenie. Wniesienie opłaty należy do warunków formalnych, bez których sprawa nie może otrzymać biegu. Sąd może jednak udzielić zwolnienia, wówczas koszty przejmuje Skarb Państwa. Ustawodawca zadbał więc, aby żadna sprawa nie mogła trafić do sądu bez opłaty, ewentualnie bez przyznania zwolnienia od należnej opłaty. Jakie więc są funkcje i cele opłat sądowych?

- Funkcja świadczenia wzajemnego opłaty sądowej nie występuje, bo rozpatrzenie sprawy nie jest świadczeniem, ale realizacją konstytucyjnego prawa do sądu.

- Funkcja zwrotu kosztów wywołanych postępowaniem także nie występuje, bo koszty utrzymania sądów należą do obowiązków państwa, w zasadzie nawet pozostają nieznane tak co do kosztów rodzajowych, jak i jednostkowych dla konkretnej sprawy. Tylko część wydatków na utrzymanie sądów jest rekompensowana przychodem z opłat sądowych.

- Funkcja zasilania budżetu występuje więc w ograniczonym względem wydatków zakresie, nie można jej jednak lekceważyć, bo pogłębiający się deficyt może doprowadzić do strukturalnej zapaści sądów pozbawionych koniecznych środków, np. na podwyższanie wynagrodzeń pracowniczych i konieczne inwestycje. Pracowników łatwo stracić, jeżeli płace nie są konkurencyjne, a pozyskanie nowych i kompetentnych jest problematyczne z tego samego powodu.

- Funkcja powstrzymująca przed wnoszeniem pochopnych wniosków i żądań jest słuszna i powszechnie w świecie praktykowana. Można więc najwyżej dyskutować o jej kwotowym wyrazie. Za osoby niemajętne funkcję powstrzymującą przejmuje procedura zwolnienia od kosztów sądowych.

- Funkcja równoważąca pomiędzy celami osoby wnoszącej a kosztami ponoszonymi ze środków publicznych sprowadza się do prostej zasady, że jeżeli komuś na czymś zależy, to powinien być skłonny do poniesienia niezbędnych kosztów. Dlatego nie warto, aby Skarb Państwa udzielał wsparcia celom, w które wnoszący sprawę nie jest skłonny dostatecznie się zaangażować także finansowo.

- Funkcja stymulująca do zachowań pożądanych społecznie, szczególnie jeśli chodzi o polubowne rozwiązywanie sporów lub unikanie wnoszenia zbędnych spraw. Tam, gdzie orzeczenie sądowe ma alternatywne rozwiązanie, wnoszenie sprawy do sądu nie powinno być pierwszym wyborem obywatela. Niestety, wciąż jest wiele do zrobienia, aby spopularyzować alternatywne sposoby rozwiązywania sporów. Natomiast relacje wysokości opłat sądowych i notarialnych pozwalają zrozumieć, dlaczego np. notarialne poświadczenie dziedziczenia jest tak mało popularne.

- Funkcja poszanowania prawa i organów państwowych odwołuje się do trywialnej zasady, że prestiż i szacunek budują również związane z nimi koszty. Rzeczy cenne kosztują, a rzeczy tanie nie budzą szacunku. Dlatego opłaty sądowe nie mogą być utrzymywane na poziomie podważającym autorytet sądów.

Nowe mogą, ale nie muszą wiele zmienić

Dla świadomego prawnika lub ekonomisty jest oczywiste, że koszty dochodzenia spraw przed sądami tworzą pewien system, który dopiero jako całość stymuluje do określonych zachowań. Stymuluje, czyli zachęca lub zniechęca, kieruje lub powstrzymuje, zmienia i modyfikuje decyzje samych zainteresowanych, ich pełnomocników oraz innych usługodawców koniecznych przy dochodzeniu praw lub roszczeń (jak biegli).

Można więc potraktować korekty w stawkach opłat sądowych jako początek zmian w całym systemie kosztów dochodzenia praw i ochrony prawnej. Po spodziewanym wejściu w życie nowelizacji wypada zbadać, na ile nowe opłaty zmienią zwyczaje i praktykę sądową oraz ilość wnoszonych spraw. Potem można nakreślić ścieżki dochodzenia do tak pojmowanego celu, kierując się właśnie bodźcami kosztowymi. Nic nie przemawia lepiej od bodźców finansowych, dzięki którym podmioty będą bardziej zainteresowane wyborem ścieżki postępowania poza sądem. Już takie ścieżki mamy, ale nie są one efektywne:

- ścieżka mediacji – ma to być najlepsze, najszybsze i najtańsze rozwiązanie większości sporów,

- ścieżka zasądzenia niespornych należności – czyli postępowanie nakazowe, mające pokonać opór dłużnika i dotyczące zasądzenia należności uważanych w zasadzie za niesporne,

- ścieżka ugody sądowej lub arbitrażu – dotyczy sytuacji, w której istnieje możliwość ugody, ale nie można jej od razu wykonać, więc konieczny jest tytuł egzekucyjny lub zabezpieczenie,

- ścieżka sporu – czyli to, co nazywamy procesem lub postępowaniem nieprocesowym.