Gromadzenie informacji w ramach poufnych działań powołanych do tego służb często bywa bardziej skuteczną drogą wykrywania i zapobiegania przestępczości niż w ramach czynności procesowych. Zawsze bowiem inwigilacja środowiska przestępczego była jedną z podstawowych metod wykrywczych.
Czynności operacyjno- rozpoznawcze – zakres, charakter, podstawy prawne
Dyskretne uzyskiwanie informacji również dziś jest jedną z najbardziej skutecznych metod zwalczania i zapobiegania przestępczości. Informacje uzyskane w drodze czynności operacyjno-rozpoznawczych niejednokrotnie mają duże znaczenie dla ukształtowania toku postępowania przygotowawczego, zwłaszcza spraw szczególnie skomplikowanych, wielowątkowych, wielopodmiotowych. Istotną rolę odgrywa tu nie tylko poufność samych działań, ale i możliwość stosowania środków techniki operacyjnej. Na konieczność wyposażenia służb w adekwatne uprawnienia umożliwiające efektywną walkę z naruszeniami prawa zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, podkreślając, iż „organy władzy publicznej powinny dysponować prawną i faktyczną możliwością wykrywania popełnianych przestępstw i działalności skierowanej przeciwko państwu czy jego konstytucyjnym organom. Powinny one też móc wyprzedzać działania osób naruszających prawo, nie dopuszczając do wystąpienia zagrożeń. W warunkach globalnej przestępczości i przekraczającego granice państw terroryzmu czy przestępczości zorganizowanej istotna jest także prewencja zagrożeń, których wystąpienie może wyrządzić nieodwracalne straty dobrom prawnie chronionym".
Trybunał wskazał też, że konieczność wyposażenia w stosowne instrumenty wynika z międzynarodowych zobowiązań do współdziałania w walce z międzynarodową przestępczością i terroryzmem. „Dostrzegając rolę nowych technologii teleinformatycznych w pozyskiwaniu wiedzy o działalności przestępczej, ustawodawca uprawniający służby policyjne oraz służby ochrony państwa do niejawnego uzyskiwania informacji i dowodów za pomocą nowych technologii nie może ignorować specyfiki naruszeń prawa dokonanych z ich wykorzystaniem ani skali zjawiska w polskich realiach". Niekiedy bowiem wykorzystanie niejawnych metod pracy operacyjnej ogranicza skalę przestępczości, a to przekłada się na ochronę obywateli przed zewnętrznymi i wewnętrznymi zagrożeniami. Podobnie w orzecznictwie ETPCz podkreśla się, że działania policji i innych służb wymagają coraz bardziej form pracy operacyjnej, szczególnie w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i korupcji. Dlatego ich użycie samo w sobie nie jest naruszeniem prawa do sprawiedliwego procesu. Istotne pozostają tu jednak jasno określone granice prowadzenia czynności operacyjnych (por. wyrok ETPCz z 5 lutego 2008 r. w sprawie Ramanauskas p. Litwie).
Niejawne działania służb mogą koncentrować się na określonych osobach czy środowiskach i na badaniu zdarzeń, ich miejsc, okoliczności. Pod terminem pracy operacyjnej rozumie się najczęściej wiele czynności podejmowanych przez wyspecjalizowane służby (takie jak m.in. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Żandarmeria Wojskowa, Służba Kontrwywiadu Wojskowego czy organy kontroli skarbowej). Termin czynności operacyjno-rozpoznawcze po raz pierwszy pojawił się w ustawie z 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie działania podległych mu organów, jednak próżno szukać jego definicji legalnej.
Próbę legalnego zdefiniowania takich czynności podjęto w projekcie ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych, mającej zharmonizować przepisy dla wszystkich służb, całościowo regulując wskazaną problematykę, a przede wszystkim ich rodzaj, sposób i tryb prowadzenia. Ustawa ta jednak, z uwagi m.in. na specyfikę organizacyjno-prawną poszczególnych służb, nie weszła w życie.
Liczne definicje działań pozaprocesowych można natomiast odnaleźć w literaturze karnoprocesowej i kryminalistycznej. W mojej ocenie istotę tych czynności najlepiej oddaje definicja zaproponowana przez T. Hanauska, który pod terminem tym rozumiał odrębny system poufnych lub tajnych działań organów ścigania, prowadzonych poza procesem karnym, służący zwalczaniu przestępstw i zapobieganiu im, a także spełniający inne funkcje ochrony państwa, rozpoznawania i dezintegracji ujemnych układów społecznych, zwłaszcza kryminogennych, oraz likwidacji czynników sprzyjających przestępczości.
Niejawne działania służb mogą być niekiedy wykonywane równolegle do czynności procesowych, stanowiąc ich uzupełnienie i mając charakter pomocniczy. Informacje uzyskane w wyniku niektórych czynności operacyjno-rozpoznawczych mogą zostać wprowadzone do procesu karnego, bo ustawodawca nadał walor dowodowy takim czynnościom, jak: kontrola operacyjna, zakup kontrolowany, niejawne kontrolowane wręczenie lub przyjęcie korzyści majątkowej oraz przesyłka niejawnie nadzorowana. Także inne niejawne działania mogą mieć niejednokrotnie duży wpływ na wyniki postępowania przygotowawczego. Wszystkie czynności podejmowane przez służby powinny być przy tym przeprowadzone zgodnie z regulacjami przewidzianymi w tzw. ustawach policyjnych i aktach wykonawczych do tych ustaw i w pełni respektować zakreślone przez ustawodawcę granice podmiotowo-przedmiotowe ich prowadzenia.
Prawo operacyjne?
Niektóre ze sformułowanych w literaturze definicji czynności operacyjno-rozpoznawczych wskazują na zakres ich stosowania, podkreślając, iż są podejmowane na podstawie ustaw normujących działalność organów ścigania, aktów wykonawczych do tych ustaw, a także przepisów wewnętrznych poszczególnych organów. Nie ulega wątpliwości, iż niejawne działania służb wykonywane są różnymi metodami, obejmują przy tym różne formy pracy operacyjnej podejmowanej przez wiele uprawnionych do tego służb. Nadmienić jedynie wypada, iż do czynności operacyjno-rozpoznawczych należą m.in.: inwigilacja, obserwacja, penetracja terenu czy rozpytanie, zaś jako formy bardziej złożone zakup kontrolowany i wręczenie korzyści majątkowej czy niejawne nadzorowanie pomieszczeń.
Ustawy zawierają jedynie uprawnienie do podejmowania określonych działań i pozostają warunkiem sine qua non dla możliwości skorzystania z określonych metod pracy operacyjnej. Ich uszczegółowienie zawarte jest w licznych rozporządzeniach, zarządzeniach, instrukcjach oraz rozkazach. Tytułem przykładu wskazać należy na objęte klauzulą niejawności zarządzenie komendanta głównego policji w sprawie metod i form wykonywania przez policję czynności operacyjno-rozpoznawczych czy rozporządzenie MSWiA w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez policję kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów. Jak zatem łatwo zauważyć, działalność operacyjna regulowana jest sporą ilością norm prawnych.
Warto wobec tego zastanowić się, czy możemy mówić o istnieniu prawa operacyjnego. Oczywiście łatwo możemy ustalić na podstawie jawnych, ogólnie dostępnych przepisów, jakie działania składają się na system czynności operacyjno-rozpoznawczych. Należy jednak spróbować określić, czy mamy już do czynienia z odrębną gałęzią prawa. Czy przepisy regulujące działalność operacyjną można postrzegać jako uporządkowany zbiór skorelowanych norm prawnych? Pamiętać należy przy tym, że taki uporządkowany zbiór nie jest równoznaczny z „pełnym zbiorem", ujętym w jednym akcie prawnym. Normy określające czynności operacyjno-rozpoznawcze odnaleźć można w wielu ustawach regulujących działalność policji i innych służb, w tym w aktach niższego rzędu, które często opatrzone są gryfem tajności lub poufności. Niewątpliwie zatem przedmiotem systemu norm regulujących działalność operacyjną są: prawa i obowiązki organów policji i innych służb oraz członków tych organów, instytucje prawne (np. kontrola operacyjna, zakup kontrolowany i inne), a także wyjaśnienie (interpretacja) pojęć użytych w akcie prawnym (np. „baza danych DNA").
Jako jeden z pierwszych terminu prawo operacyjne użył T. Hanausek, proponując zbiorcze opracowanie systemu prawa operacyjnego obejmującego system norm prawnych odnoszących się do czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym ogólnych warunków i zasad prowadzenia tych czynności. Jego prawnych źródeł dopatrywał się w treści art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, gdzie ustawodawca wyraźnie oddzielił czynności operacyjno-rozpoznawcze od dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-prawnych. Warto pamiętać, iż stanowisko takie zostało wyrażone ponad 30 lat temu,gdy system norm odnoszących się do czynności operacyjno-rozpoznawczych nie był tak rozwinięty jak obecnie.
Ówczesny system prawa operacyjnego obejmował oprócz kilku ogólnych postanowień zawartych w ustawie o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i rozporządzeniach wydanych na jej podstawie, także przepisy zawarte w różnych wewnątrzresortowych instrukcjach. Po trzech dekadach stwierdzić możemy bez cienia ryzyka, że system norm regulujących działalność operacyjną uległ gwałtownemu wzrostowi i rozbudowie.
Coraz ważniejsze
Obecnie już wiele ustaw stanowi podstawę prawną podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. Na ich bazie wydano wiele rozporządzeń wykonawczych, zarządzeń i rozkazów regulujących szczegółowo materię działalności operacyjnej wyspecjalizowanych służb. Wzrost znaczenia działań operacyjnych policji i innych służb w walce z przestępczością jest niepodważalny. Nie sposób nie zauważyć operacyjnej płaszczyzny działalności służb i jej wpływu na proces. Wręcz przeciwnie, należy dążyć do ustalenia stosunku czynności operacyjnych do procesu, a zatem widzieć ich aspekt prawno- procesowy. Uważam, że w polskim systemie prawa można mówić o kształtowaniu się prawa operacyjnego. Niewątpliwie jest to dziedzina, która wciąż się rozwija i wymaga wielu zabiegów legislacyjnych.
Warto więc, aby system norm prawnych odnoszących się do czynności operacyjno-rozpoznawczych znalazł się w kręgu teorii, a zatem miał podbudowę naukową. W literaturze zarówno procesowej, jak i kryminalistycznej znajdujemy liczne próby zdefiniowania pracy operacyjnej. Krótki ich przegląd prowadzi do wniosku, iż różnie się ocenia charakter i zakres czynności operacyjnych. Cechą charakterystyczną sformułowanych definicji jest postrzeganie pracy operacyjnej w relacji do funkcji procesowej. Należy jednak pamiętać, że to także realizacja szeroko rozumianej funkcji informacyjnej. Słusznie podkreśla się w doktrynie, że właściwy poziom czynności operacyjnych jest ważny dla wyników śledztwa. Efektywność procesu karnego w znacznej mierze determinują czynności operacyjne policji i innych służb, które w pewnym stopniu programują ściganie przestępstw i ich sprawców. Nietrudno zauważyć, że praca operacyjna ma coraz większy udział w walce z przestępczością, a zwłaszcza z jej zorganizowanym charakterem. Zauważalna pozostaje zatem tendencja do poszerzania czynności operacyjno-rozpoznawczych, używania w ustawach policyjnych terminów procesowych (utrwalanie dowodu) i przyznawania im większego wpływu na proces karny. Faktem wobec tego pozostaje stale rozwijające się prawo operacyjne regulujące sferę aktywności wyspecjalizowanych służb prowadzących czynności operacyjno-rozpoznawcze, jak też ich zakres i charakter.
