Wznowienie postępowania administracyjnego: jakie znaczenie ma upływ czasu

Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może nastąpić - w myśl konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych – jedynie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami prawa. Jednym z nich, jest możliwość uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli było ono dotknięte kwalifikowaną wadą. Skorzystanie z tego trybu nadzwyczajnego może nastąpić tylko w przypadku spełnienia określonych przesłanek, wskazanych w: art. 145 § 1, art. 145a § 1 czy też art. 145b § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA).

Czytaj także: Wznowienie postępowania powoduje ponowne rozpatrzenie sprawy

Nie ma automatu w uchyleniu decyzji

Warto przy tym wspomnieć, iż takie postępowanie jest co do zasady dwuetapowe. Podanie inicjujące postępowanie wszczyna jego wstępną fazę, która powinna zakończyć się postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia. Na tym etapie organ co do zasady bada jedynie to, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 KPA, art. 145a § 2 KPA lub art. 145b § 2 KPA, tj. w ciągu jednego miesiąca od określonego w nich dnia. Dopiero zaś po wszczęciu omawianego postępowania organ ocenia, czy wskazana wada istotnie wystąpiła oraz czy miała wpływ na treść decyzji.

Okazuje się jednak, że nawet potwierdzenie jej zaistnienia w toku powstępowania wznowieniowego, nie powoduje automatycznego uchylenia decyzji ostatecznej. Nie może to bowiem nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął określony czas (art. 146 § 1 KPA) bądź w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 KPA).

Upływ czasu nie jest zatem bez znaczenia w przypadku wznowienia postępowania, stanowiąc przesłankę negatywną do uchylenia decyzji ostatecznej. Takie rozwiązanie ma na celu stabilizację stosunków prawnych ukształtowanych w oparciu o daną decyzję, która uzyskała przymiot ostateczności. Wprowadzenie opisanego „przedawnienia" należy uznać za konstrukcję odpowiadającą zasadzie demokratycznego państwa prawa, która nakazuje przyjąć, że po upływie określonego terminu, wskazanego w art. 146 § 1 KPA, strony zasadnie będą mogły oczekiwać, iż ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegną wzruszeniu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2010 roku, sygn. akt: I OSK 561/09). Co istotne, wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną wbrew tym regulacjom obarczone byłaby wadą rażącego naruszenia prawa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2018 roku, sygn. akt: I OSK 2455/14).

Decyduje przesłanka wznowienia

Ustawodawca w zależności od tego, co stanowi przyczynę wznowienia postępowania, przewidział dwa terminy, których upływ stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji: dziesięcioletni i pięcioletni. Pierwszy z nich ma zastosowanie w przypadku, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 KPA).

Do pozostałych sytuacji stosuje się termin pięcioletni. Podział w tym zakresie wydaje się uzasadniony, biorąc pod uwagę większy ciężar gatunkowy uchybień wynikających z pierwszych dwóch przesłanek.

Wskazane terminy należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, przy czym w pierwszym przypadku – od ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, a nie ewentualnie innym podmiotom, w tym stronie z jakichkolwiek powodów pominiętej. Jeżeli zatem dana osoba żąda wznowienia postępowania powołując się na okoliczność, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w tym nie doręczono jej decyzji, to fakt ten nie ma znaczenia w kontekście liczenia terminu do wznowienia postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2017 roku, sygn. akt: II OSK 687/16).

Ponadto, dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 KPA wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania, termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2903/14).

Przykład

Starosta wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona inwestorowi oraz dwóm stronom postępowania, odpowiednio 1 i 4 października 2013 roku. Podmioty te w dniu doręczenia im decyzji złożyły oświadczenia, że nie będą wnosić od niej odwołania. Organ nie doręczył jednak decyzji Janowi Kowalskiemu, choć uznał go za stronę postępowania.

Jan Kowalski, po powrocie z kilkuletniego pobytu poza granicami kraju, dowiedział się o wydaniu wspomnianej decyzji 10 września 2018 roku, po czym 8 października 2018 roku złożył wniosek o wznowienie postępowania, wskazując że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 KPA.

W opisanej sytuacji starosta powinien wznowić postępowanie, ale jednocześnie uwzględnić z urzędu upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 KPA (liczonego od dnia 4 października 2013 roku), stanowiącego przeszkodę do orzekania merytorycznego w sprawie.

Termin materialnoprawny

Wskazany termin ma charakter materialny, choć został umieszczony w KPA, a zatem w ustawie proceduralnej. W rezultacie, w przypadku jego upływu, decyzja ostateczna nie może być uchylona, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Co więcej, nie przerywa go żadna czynność procesowa (w tym wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania) i nie może być on przywrócony, a jego upływ organ administracji jest zobligowany uwzględnić z urzędu. Jest przy tym bezwarunkowy, skutkując zakazem merytorycznego orzekania w sprawie, niezależnie od okoliczności, które to spowodowały (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 19 stycznia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 845/16 oraz 29 listopada 2017 roku, sygn. akt: II OSK 556/16).

Warto także zaznaczyć, że nawet prowadzenie sprawy w sposób przewlekły lub opieszały, czy też inne okoliczności opóźniające rozstrzygnięcie sprawy nie mają żadnego znaczenia dla oceny upływu wspomnianego terminu (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 7 marca 2018 roku, sygn. akt: I OSK 2455/14; 19 stycznia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 845/16 oraz 29 stycznia 2015 roku, sygn. akt: I OSK 1142/13). Pamiętać jednak należy, że strona ma wówczas możliwość aktywnego przeciwdziałania ewentualnej bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu sprawy, korzystając z przysługujących jej środków prawnych, przewidzianych w KPA, np. składając ponaglenie.

Przykład

Jan Kowalski złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na użytkowanie, powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 KPA i fakt wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Organ wznowił postępowanie, jednak przez ponad dwa lata nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie, co skutkowało upływem pięcioletniego terminu, określonego w art. 146 § 1 KPA.

W opisanym przypadku, prowadzenie postępowania wznowieniowego w sposób przewlekły lub opieszały nie ma żadnego znaczenia dla oceny upływu wspomnianego terminu 5-letniego.

Dodać także należy, że dla zachowania terminów, określonych w art. 146 § 1 KPA konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji w  tym okresie, o ile rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostanie poddane kontroli instancyjnej (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1521/11).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ traci nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, ale i odmowy jej uchylenia, gdyż wtedy rozstrzygałby sprawę, co do istoty sprawy, a takie rozwiązanie stoi w oczywistej sprzeczności z regulacją art. 146 § 1 KPA (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2009 roku, sygn. akt: II OSK 124/09).

Zawieszenie postępowania

W praktyce organów administracji często zdarza się, że postępowanie wznowieniowe jest zawieszane. Może to nastąpić z urzędu bądź na wniosek strony. Wielokrotnie dzieje się to w przypadku, gdy równolegle prowadzone jest postępowanie nieważnościowe, choć pamiętać należy, że wówczas powinna być zachowana autonomia proceduralna obu postępowań, przyjmując, że jedna okoliczność nie powinna być kwalifikowana jako wyczerpująca przesłanka do uruchomienia dwóch trybów nadzwyczajnych. Powstaje wówczas wątpliwość, czy taka sytuacja ma jakikolwiek wpływ na terminy z art. 146 § 1 KPA, skoro jednocześnie art. 103 KPA stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w KPA. Jak się okazuje decydujący w tym zakresie jest materialnoprawny charakter tego terminu, a nie jego wywodzenie się z KPA. W konsekwencji zawieszenie postępowania administracyjnego, dotyczące jedynie terminów procesowych, regulujących przebieg tego postępowania, nie będzie dotyczyło powołanej przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (tak m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 sierpnia 2016 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 2472/15).

Skutki upływu czasu

W przypadku, gdy organ ustali, że decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością, wobec wystąpienia któregoś z uchybień wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 czy też art. 145b § 1 KPA, wówczas obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy. Jak już jednak wcześniej wskazano, nie może w jej wyniku uchylić decyzji, jeżeli wystąpi przesłanka negatywna przedawnienia. W takiej sytuacji stwierdza jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przy jednoczesnym wskazaniu, z jakiego powodu nie uchylił decyzji, o czym stanowi art. 151 § 2 KPA (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 roku, sygn. akt: II OSK 556/16).

Wskazane rozstrzygnięcie nie powinno co do zasady zmieniać reguł ogólnych, dotyczących możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym możliwości jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 KPA. Decyzja o wskazanej treści nie powinna być jednak wydana z tej przyczyny, że nie ziściła się którakolwiek z przesłanek pozytywnych wznowienia postępowania. W tej sytuacji właściwym orzeczeniem organu jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 13 sierpnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Go 430/14). Decyzja o umorzeniu postępowania może również zapaść wówczas, gdy organ wznowił postępowanie, pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2011 roku, sygn. akt: II OSK 176/10).

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest ponadto pogląd, że organ może odmówić wznowienia postępowania, nawet w przypadku wpłynięcia wniosku od uprawnionego podmiotu i bez weryfikowania jego zasadności, w sytuacji wcześniejszego wniesienia skargi na decyzję ostateczną (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 roku, sygn. akt: II OSK 1210/16). Taka sytuacja nie wstrzymuje terminu, określonego w art. 146 § 1 KPA. Postępowanie sądowe ulega jednak zawieszeniu, gdyby skarga została wniesiona już po wszczęciu postępowania wznowieniowego, o czym stanowi art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ?