Ustawa o pracownikach urzędów państwowych - aktywność polityczna

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych (dalej uopup) nie odnosi się wprost (poza jednym wyjątkiem) do aktywności politycznej osób zatrudnionych na jej podstawie. Wskazuje jednak, że jednym z podstawowych obowiązków urzędników państwowych jest obowiązek rzetelnego i bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań. A zatem przy rozstrzyganiu czy urzędnicy państwowi mogą być aktywni politycznie kluczowe znaczenie będzie miał tu przymiotnik „bezstronny".

Czytaj także: Jak nie może zachowywać się urzędnik państwowy

Bezstronność w działaniu, czyli ...

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie tłumaczy, co określenie to oznacza w praktyce. Pomocne tu być może jednak, choć niedotyczące tej grupy urzędników administracji publicznej, zarządzenie nr 70 prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej >patrz ramka. A także orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał w wyroku z 10 kwietnia 2002 r. (K 26/00) uznał, iż bezstronność przy wykonywaniu powierzonych zadań oznacza niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na sposób realizacji przypisanych (...) kompetencji. A więc także od szeroko rozumianych wpływów politycznych. Jak wskazał, bowiem TK w wyroku z 12 grudnia 2002 r. (K 9/02) z przesłanką bezstronności w dużej mierze związany jest warunek neutralności politycznej. Zdaniem TK pozostająca na styku z obywatelem trwała tkanka władzy wykonawczej - jaką stanowią urzędy administracji rządowej – nie może ujawniać wrażliwości i podatności na oddziaływanie rozmaitych sił politycznych (...) ale kierować się musi właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów partykularnych i szczegółowych.

Neutralność polityczna (tzw. apolityczność) według TK zakłada przede wszystkim, że urzędnicy służby cywilnej (należy przyjąć, że dotyczy to też urzędników państwowych) nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi, itd. Postawa urzędnika i jego działanie mają być zobiektywizowane i zdystansowane.

Ważne

Wymóg politycznej neutralności służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych.

Przynależność do partii dozwolona, ale...

Ustawa pragmatyczna nie zakazuje urzędnikom aktywności politycznej w ogóle. Mogą oni, zatem nie tylko należeć do partii politycznych, ale także je zakładać. W większości mogą też manifestować swoje poglądy polityczne (ustawa nie przewiduje takiego zakazu). Wyjątek stanowią tylko urzędnicy państwowi zatrudnieni w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, którym w myśl art. 451 uopup nie wolno publicznie manifestować swoich przekonań politycznych.

Wyjątek dotyczy osób zatrudnionych na podstawie art. 471 ust. 1 uopup (pracownicy zatrudnieni w gabinecie politycznym Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa RM, ministra oraz innego członka RM). Zakaz manifestowania poglądów politycznych nie dotyczy także osób zajmujących kierownicze stanowiska w Kancelarii Prezydenta RP, wymienione w art. 2 ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1998 ze zm.).

Co to znaczy manifestować?

Według Sądu Apelacyjnego w Warszawie (wyrok z 22 listopada 2012 r. III APo 14/12, www.orzeczenia.ms.gov.pl) znaczenie wyrażenia „publicznie manifestować poglądy polityczne" jest jednoznaczne i przekłada się na publiczne głoszenie przekonań, poglądów, własnego sposobu myślenia. Aby publicznie manifestować poglądy polityczne trzeba je, zatem publicznie wypowiadać.

Oznacza to, że urzędnicy państwowi objęci takim zakazem na podstawie art. 45

1

uopup nie mogą swoich poglądów politycznych prezentować publicznie ani w urzędzie ani poza nim. Nie powinni też brać udziału w wiecach partyjnych czy manifestacjach politycznych ani publikować swoich poglądów i to zarówno w prasie, jak i innych wydawnictwach papierowych, i ze względu na zasięg, także na różnego rodzaju portalach internetowych. Wolno im natomiast swoje przekonania wyrażać prywatnie.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie „manifestowanie" należy, bowiem uznać za idące dalej niż proste wyrażanie poglądów politycznych (zwłaszcza w sferze prywatnej np. w rozmowach, które nie mają charakteru służbowego). Co do przedmiotu „manifestowania" w piśmiennictwie (por. J. Nowosielski – Obowiązki członków korpusu służby cywilnej o charakterze państwowym w: Zatrudnianie w administracji publicznej, red. H. Szewczyk, Warszawa 2014) podkreśla się, że należy wiązać z zagadnieniami dotyczącymi ustroju państwa, działalności rządu, partii politycznych oraz stosunków między państwami.

Kandydowanie to nie zawsze manifestowanie

Powstaje pytanie czy samo umieszczenie nazwiska urzędnika państwowego, objętego zakazem manifestowania poglądów politycznych na liście wyborczej określonej partii do parlamentu będzie równoznaczne ze złamaniem tego zakazu. Na ten temat wypowiedział się SA w Warszawie w cytowanym wyżej wyroku, który orzekł, że samo kandydowanie z listy określonej partii politycznej nie może być utożsamiane z manifestowaniem poglądów.

Możliwość umieszczania na listach kandydatów niebędących członkami partii nie jest uzależnione od zaakceptowania w całości światopoglądu tej partii. W sprawie której dotyczył cytowany wyrok obwiniony nie wypowiadał się publiczne, które z poglądów (...) dotyczące kwestii politycznych, socjalnych, gospodarczych są mu bliskie. A zatem, zdaniem sądu, nie manifestował swoich poglądów publicznie.

Mniej restrykcji niż w służbie cywilnej

Jak widać z powyższego, rozwiązania przyjęte w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, gdzie zakaz manifestowania poglądów dotyczy tylko wąskiej grupy urzędników państwowych (por. art.451 uopup) różnią się znacząco od tych przyjętych w służbie cywilnej. Tam, bowiem zakaz manifestowania poglądów politycznych dotyczy ogółu zatrudnionych w tej służbie (wszystkich członków korpusu sc).

Warto też zauważyć, że choć ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie zakazuje urzędnikom państwowym tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich, to w przypadku osób wskazanych w art. 451 uopup, które obowiązuje zakaz manifestowania poglądów politycznych jest to prawo tylko teoretyczne. Trudno, bowiem pogodzić możliwość bycia wśród założycieli partii politycznej czy przystąpienie do niej (aktywne w niej działanie) z obowiązkiem powstrzymania się od publicznego manifestowania swoich poglądów politycznych.

Podobną niekonsekwencję ustawodawcy zauważyć można w ustawie o służbie cywilnej, która członkom korpusu sc (z wyjątkiem urzędników mianowanych i osób zajmujących wyższe stanowiska w tej służbie) pozwala na tworzenie partii politycznych czy też uczestniczenia w nich. Ale wszystkim (a więc także pracownikom sc) zakazuje publicznego manifestowania poglądów politycznych, co jak już pokazano wzajemnie się wyklucza.

Warto także pamiętać, że choć podstawowe wolności związkowe urzędników państwowych nie są ograniczane (mogą oni tworzyć i uczestniczyć w działalności związków zawodowych na ogólnych zasadach) to nie mogą brać udziału w strajku ani w innych akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego. W tym zakresie, w porównaniu z członkami korpusu sc powołanymi na wyższe stanowiska w tej służbie korzystają, z większej swobody .

Podstawa prawna: Art. 17-19 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2142 ze zm.)

Co mówi prawo

Zasada bezstronności wyraża się w szczególności w:

- niedopuszczaniu do podejrzeń o konflikt między interesem publicznym i prywatnym,

- niepodejmowaniu żadnych prac ani zajęć, które kolidują z obowiązkami służbowymi,

- jednakowym traktowaniu wszystkich uczestników w prowadzonych sprawach administracyjnych i nieuleganiu przy tym jakimkolwiek naciskom,

- niedemonstrowaniu zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swej działalności zwłaszcza politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej oraz niepromowaniu jakichkolwiek grup interesu.

- § 18 zarządzenia nr 70 prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MP z 2011 r nr 93, poz. 953)

Czy urzędnicy państwowi mogą działać w związkach zawodowych?

- Urzędnik państwowy postanowił zapisać się do związku zawodowego. Chce razem z kolegami zacząć aktywnie działać, aby w ten sposób „ wywalczyć" sobie i innym pracownikom urzędu lepsze warunki pracy. Czy może zostać członkiem zarządu tego związku? Jaką działalność wolno mu prowadzić a jakiej nie?

Tak.

Urzędnikom państwowym przysługuje, prawo tworzenia i przystępowania do związków zawodowych tak jak innym pracownikom. Przy czym inaczej niż to jest w przypadku członka korpusu służby cywilnej zajmującego wyższe stanowisko w tej służbie (nie może on pełnić funkcji w związkach zawodowych) ich wolności związkowe nie są w tym zakresie ograniczane. Urzędnik państwowy może być członkiem zarządu organizacji związkowej czy też pełnić inne funkcje w tej organizacji. Jedyne ograniczenia w zakresie zbiorowego prawa pracy, jakie dotyczą urzędników państwowych związane są z ich udziałem w określonych działaniach związku.

Zgodnie, bowiem z art. 19 ust. 3 uopup urzędnikowi państwowemu nie wolno uczestniczyć w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego. Przyjmuje się, że chodzi tu nie tylko o samo fizyczne branie udziału w strajku, ale także o nieuczestniczenie w jego organizowaniu. Zakaz strajku dla wszystkich pracowników zatrudnionych w organach władzy państwowej, administracji rządowej i samorządowej, sądach oraz prokuraturze wynika też z art. 19 ust. 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 399 ze zm.).

Urzędnicy państwowi nie mogą także uczestniczyć w innych akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędów. Chodzi tu o przewidziane w art. 25 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie strajkowe akcje protestacyjne. Zgodnie z tym przepisem w obronie praw i interesów dotyczących warunków pracy, płacy lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych mogą być, bowiem stosowane, po wyczerpaniu trybu postępowania określonego w rozdziale 2 tej ustawy a więc po zakończeniu etapu rokowań, inne niż strajk formy akcji protestacyjnej, niezagrażające życiu lub zdrowiu ludzkiemu, bez przerywania pracy, z zastrzeżeniem przestrzegania obowiązującego porządku prawnego.

Z prawa tego mogą korzystać także pracownicy niemający prawa do strajku, chyba, że zakaz uczestniczenia również w takich akcjach, jak to jest w przypadku urzędników państwowych, wynika z ustawy. To jedyne ograniczenie w prawach związkowych urzędników państwowych.