Ryszard Piotrowski: prawo nie może być "mistrzostwem wykrętów chytrych"

Rz: Czy Julia Przyłębska została wybrana na prezesa Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z prawem?

Dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista, nauczyciel akademicki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego: To trudne i wielowątkowe pytanie. Prezes Trybunału musi spełnić dwa warunki ustalone w konstytucji: 1) przedstawienie jego kandydatury Prezydentowi RP przez Zgromadzenie Ogólne sędziów Trybunału, 2) powołanie na urząd przez prezydenta RP. O ile bezsporne jest w tym przypadku wypełnienie drugiego warunku, o tyle zadośćuczynienie pierwszemu może budzić wątpliwości.

Dlaczego?

W myśl konstytucji prezesa Trybunału powołuje prezydent RP spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału Konstytucyjnego. Mają to być kandydaci Zgromadzenia, a nie jakiejś jego części. Chodzi zatem o osoby dysponujące poparciem nie tyle jednego, trzech czy sześciu członków Zgromadzenia, ile co najmniej większości, czyli ośmiu członków tego Zgromadzenia, skoro składa się ono z 15 sędziów.

Kto jest członkiem Zgromadzenia?

Członkami Zgromadzenia są sędziowie Trybunału o jednoznacznym statusie, co przecież nie dotyczy trzech sędziów, których wybrano na miejsca obsadzone już przez Sejm, choćby nawet złożyli ślubowanie wobec Prezydenta RP. Jednak ustawodawca, stanowiąc przepisy wprowadzające ustawy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, skomplikował w miarę klarowny model wprowadzony ustawą zasadniczą.

To znaczy?

Postanowił bowiem, że: 1) w Zgromadzeniu uczestniczą sędziowie, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta, a więc biorą oni udział w głosowaniu, 2) żeby zostać umieszczonym w uchwale przedstawiającej Prezydentowi kandydatów na Prezesa trzeba zdobyć 5 głosów, ale wystarczy też 1 głos, jeżeli 5 głosów uzyskał tylko jeden sędzia; a więc Zgromadzenie to w tym przypadku 6 sędziów Trybunału, ale pod warunkiem, że rzeczywiście w momencie dokonywania wyboru wymagania dotyczące kworum podczas Zgromadzenia „wyborczego" były skutecznie wyłączone przez przepisy wprowadzające, co może budzić wątpliwości, 3) Zgromadzenie przedstawia Prezydentowi kandydatów „w formie uchwały", 4) posiedzenie Zgromadzenia zwołuje i mu przewodniczy „sędzia pełniący obowiązki Prezesa Trybunału". Mamy więc dwa problemy.

Jakie?

Pierwszy dotyczy rozumienia wymogu przedstawienia kandydatów „w formie uchwały". Moim zdaniem w świetle Konstytucji to sformułowanie ustawy oznacza, że powinny być dwa głosowania: jedno – wybór kandydatów (tu można dopuścić nawet kandydata z jednym głosem – jak chce ustawa), drugie – podjęcie uchwały o przedstawieniu kandydatów Prezydentowi (tu obowiązuje wymóg większości Zgromadzenia – a więc co najmniej 8 głosów). Inne rozumienie ustawy - zakładające, że wyniki głosowania wyłaniającego kandydatów są tożsame z podjęciem uchwały o przedstawieniu tych kandydatów w formie uchwały byłoby niezgodne z rzeczywistością. Przecież głosujący nad kandydaturami do przedstawienia nie głosują nad żadną uchwałą, bo – zgodnie z ustawą – na karcie do głosowania umieszcza się tylko imiona i nazwiska kandydatów. Ponadto byłoby to niezgodne z Konstytucją, która mówi o przedstawianiu kandydatów przez Zgromadzenie, a nie przez pięciu członków Zgromadzenia i jednego członka Zgromadzenia, do czego prowadzi interpretacja ustawy zakładająca, że wystarczy jedno głosowanie, a jego rezultat jest równoznaczny z podjęciem uchwały o przedstawieniu kandydatów. Jeśli by tak było, to znaczy, że Prezydentowi przedstawia się nie kandydatów Zgromadzenia, ale tych sędziów, którzy zgłosili chęć prezesowania. Ustawa mówi przecież, że każdy może „zgłosić swoją osobę do procedury" i nie wyklucza sytuacji, w której ta właśnie osoba otrzyma „najwyższe poparcie wśród sędziów, którzy nie uzyskali wymaganej liczby co najmniej 5 głosów", a więc choćby jeden głos. Drugi problem, to rola „sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału" w procedurze wyboru kandydatów. Konstytucja nie zna takiego urzędu i ustawa nie może przekreślać konstytucyjnej roli Wiceprezesa Trybunału.

Czyli?

Odpowiedź na pytanie zależy więc od rozstrzygnięcia tych wątpliwości, skłaniających do uznania, że Prezydentowi przedstawiono kandydatów na Prezesa Trybunału niezgodnie z prawem - tak z przepisami wprowadzającymi ustawy o Trybunale, jak i z Konstytucją. Można też uznać, że powołanie dokonane przez Prezydenta nastąpiło po rozstrzygnięciu wszystkich wątpliwości.

Wg byłego szefa Trybunału prof. Andrzeja Rzeplińskiego to jego były zastępca sędzia Stanisław Biernat jest prezesem Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził w sentencji opublikowanego wyroku, że obowiązkiem Prezydenta RP jest niezwłoczne odebranie ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm (Dz. U. z 2016 r., poz. 2129). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązujące i są ostateczne. Sejm (obecnej kadencji) uznał, że uchwały o wyborze dokonanym przez poprzednika nie mają mocy prawnej, a Trybunał Konstytucyjny stwierdził swoją niewłaściwość do dokonywania oceny konstytucyjności tych uchwał. Jednak uchwały Sejmu nie są powszechnie obowiązujące. O stanie prawa decyduje zatem orzeczenie Trybunału, wiążące także Prezydenta RP, którego nie wiążą przecież uchwały Sejmu dotyczące braku mocy prawnej uchwał o wyborze sędziów Trybunału.

Sędzia Trybunału Mariusz Muszyński wysłał do prezesa europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pismo, w którym informuje, że kieruje TK. Na jakiej podstawie prawnej prezes Trybunału Konstytucyjnego może wydać pełnomocnictwa sędziemu Mariuszowi Muszyńskiemu?

Na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes Trybunału „w szczególnych sytuacjach może upoważnić innego sędziego Trybunału do wykonywania niektórych kompetencji". Ustawa mówi o upoważnieniu, nie o pełnomocnictwie i wyraźnie wyklucza możliwość upoważnienia jednego z sędziów do ogólnego zastępstwa, ponieważ to należy do Wiceprezesa, który ma umocowanie konstytucyjne, a Prezes określa zakres zastępstwa wykonywanego przez Wiceprezesa. Konstytucja nie zna funkcji zastępcy Prezesa. Jeżeli jednak mówimy o pełnomocnictwie nr 1/2016 z 21 grudnia 2016 r., to zostało ono wydane z powołaniem się na przepis, który jeszcze nie wszedł w życie, ponieważ – w myśl przepisów wprowadzających ustawa w tym zakresie wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (tj. od 19 grudnia 2016 r.). A zatem to konkretne pełnomocnictwo jest, moim zdaniem, pozbawione podstawy prawnej i z tego powodu nie może stanowić podstawy np. do wyznaczania składów orzekających. Co do innych ewentualnych upoważnień, to trzeba oceniać, czy miała miejsce „szczególna sytuacja", o jakie kompetencje chodzi, a także mieć pewność, że wydający upoważnienie odpowiada konstytucyjnym i ustawowym warunkom. Tego rodzaju ocena może być związana z procesem stosowania prawa przez sądy.

Czy budżet został uchwalony poprawnie i zgodnie z Konstytucją RP, czy jest nielegalny?

Ustawa ogłoszona w Dzienniku Ustaw obowiązuje i korzysta z domniemania zgodności z konstytucją, ale może zostać zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, który bada także kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania tego aktu. W przypadku budżetu, o którym mowa, po ewentualnym zaskarżeniu Trybunał mógłby rozstrzygnąć: 1) czy Sejmem jest ta część Sejmu, w której nie odgrywają roli przedstawiciele opozycji, chociaż w myśl art. 4 Konstytucji RP są oni przedstawicielami narodu tak samo, jak posłowie należący do większości, 2) czy trzecie czytanie ustawy (art. 119 konstytucji) może odbywać się z takim udziałem posłów opozycji, jaki odnotowano w sprawozdaniu stenograficznym oraz utrwalono w powszechnie dostępnych nagraniach sporządzonych przez posłów, a także, 3) czy w przypadku ustawy budżetowej dopuszczalne jest łączne przegłosowanie poprawek, w oparciu o wnioski o ich przyjęcie albo odrzucenie, oraz 4) czy Sejmem jest ciało, na obrady którego obywatele nie mają wstępu, „z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP), a prowadzący obrady – choć art. 110 ust. 2 konstytucji wymaga, by strzegł praw Sejmu – strzeże praw większości parlamentarnej. Trybunał mógłby również odnieść się do zarzutów naruszenia ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz regulaminu Sejmu. W istocie chodzi jednak o to, czy obywatele mają prawo do Sejmu działającego w składzie, który odzwierciedla wynik wyborów.

Czy Prezydent powinien mieć wątpliwości względem trybu uchwalenia budżetu?

Konstytucja przewiduje tego rodzaju wątpliwości i pozwala Prezydentowi na zainicjowanie prewencyjnej kontroli ustawy budżetowej przez Trybunał Konstytucyjny, który ma orzec nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Wprawdzie uchwalenie ustawy budżetowej nie było jedynym aktem Sejmu, który miał miejsce poza salą obrad, ale – ze względu na specyfikę tej ustawy – wymagania konstytucyjne dotyczące trzeciego czytania powinny być w odniesieniu do niej szczególnie starannie egzekwowane. Mogło to uzasadniać ewentualne zróżnicowanie reakcji Prezydenta jako zobowiązanego przez Konstytucję do czuwania nad przestrzeganiem jej postanowień.

Czy prezydent Duda może w przyszłości stanąć przed Trybunałem Stanu za podpisanie ustawy budżetowej, jeśli ta była uchwalona wadliwie?

Odpowiedzialność konstytucyjna za podpisanie wadliwie uchwalonej ustawy, a więc za korzystanie z prerogatywy prezydenckiej, mogłaby dotyczyć sytuacji jednoznacznych i drastycznych. To, czy mamy do czynienia z tego rodzaju przypadkiem, zależy od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w kwestii owej wadliwości ustawy, która nie dla wszystkich jest przecież oczywista. Trybunał dotychczas oceniał wypełnianie przez ustawodawcę wymagań proceduralnych, zachowując zasadę powściągliwości sędziowskiej i respektując autonomię parlamentu. Prezydent czuwa nad przestrzeganiem konstytucji, a to pozostawia mu prawo do własnej oceny, dokonywanej w szerszym kontekście jego roli w państwie. Tego rodzaju ocena nie musi być zbieżna z poglądami kwestionującymi tryb pracy nad budżetem. Prezydentowi przedstawiono do podpisu ustawę uchwaloną przez obie izby jako wyraz woli większości parlamentarnej w istocie politycznie tożsamej z wyborcami prezydenta.

Od czego zależy, czy prezydent poniesie odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu?

Od woli wyborców, a więc od wyniku przyszłych wyborów parlamentarnych, ponieważ o pociągnięciu prezydenta do odpowiedzialności konstytucyjnej decyduje Zgromadzenie Narodowe większością co najmniej 2/3 głosów członków Zgromadzenia. Przesłanki tej ewentualnej odpowiedzialności mogłyby dotyczyć zapewne także owego budżetu. Jednak jak wskazuje dotychczasowa praktyka, politycy nie przysparzają zajęć Trybunałowi Stanu. Pierwsza kadencja prezydenta podlega ocenie wyborców, jeżeli ubiega się on o reelekcję.

Czy prof. Rzepliński łamie prawo pobierając ekwiwalent 150 tys. zł za niewykorzystany urlop?

Pracownik nie decyduje o ekwiwalencie za urlop. To wynika z przepisów prawa pracy. Trudno zakładać, że w Trybunale jest inaczej. Nadzór nad warunkami wykonywania pracy, a więc także nad prawem do urlopu należy do Państwowej Inspekcji Pracy. Urlop trzeba wykorzystywać, ale prawo dopuszcza możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, co przecież nie może być regułą i prowadzić do obchodzenia prawa pracy. Ocena korzystania z tej możliwości wymaga analizy konkretnych przypadków.

Czy opozycja złamała prawo, protestując w Sejmie?

Nieposłuszeństwo poselskie wobec regulaminu Sejmu pociąga za sobą odpowiedzialność regulaminową. Sejm dysponuje autonomią jurysdykcyjną, posłowie korzystają z immunitetu materialnego. Konflikty polityczne w parlamencie trudno rozwiązać, stosując prawo karne, skoro – z woli ustawodawcy – należy to do polityków, ponieważ to czynny polityk i członek rządu jest prokuratorem generalnym. Opozycja mogłaby także twierdzić, że naruszano prawo karne, pozbawiając ją możliwości działania w Sejmie, choćby przez blokowanie dostępu do obrad odbywających się w Sali Kolumnowej. Mniejszość ponosi odpowiedzialność za paraliżowanie działań większości, ale też większość odpowiada za pozbawianie mniejszości możliwości prezentowania własnego stanowiska zarówno w pracach Sejmu, jak i wobec opinii publicznej – wskutek ograniczania dostępu dziennikarzy do prac parlamentarnych. Jednak to większość dysponuje środkami egzekwowania odpowiedzialności w parlamencie, a zatem odpowiada za umiar i proporcjonalność w stosowaniu tych środków, które nie może powodować wykluczenia opozycji. Mniejszość i większość są na siebie skazane z woli wyborców. Retoryka i dynamika wystąpień parlamentarnych nie zmienią wyniku wyborów, które już się odbyły, chociaż mają znaczenie dla rezultatu następnych.

Prokurator generalny Zbigniew Ziobro złożył skargę do TK na uchwałę Sejmu z 2010 r., dotyczącą wyboru sędziów Stanisława Rymara, Piotra Tulei i Marka Zubika. Czy TK ma kompetencję, by oceniać uchwały Sejmu o wyborze sędziów TK?

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunał nie ma tego rodzaju kompetencji, aczkolwiek w uzasadnieniu jednego z orzeczeń stwierdzono, że w sytuacjach wątpliwych Trybunał stosuje „swoiste domniemanie normatywności aktów prawnych" (U 4/06). Jednak najnowsze orzecznictwo w tej dziedzinie (U 8/15) nie pozwala zaliczyć uchwał o wyborze sędziów Trybunału do tego rodzaju sytuacji.

Czy premier Beata Szydło powinna opublikować wyrok TK z 9 marca 2016 r.? Co grozi pani premier za nie publikowanie orzeczenia?

W świetle Konstytucji orzeczenia Trybunału podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu. Konstytucja nie oceny orzeczenia dokonywanej przez organ ogłaszający. Odmowa ogłoszenia wspomnianego wyroku nie znajduje oparcia w Konstytucji ani w obowiązujących ustawach, co jest przesłanką odpowiedzialności za brak publikacji.