Adwokaci i radcy prawni to lobbyści

Obowiązująca od prawie trzech lat [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=36F704ED6841C43376FC5A57422BB507?id=179030]ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa[/link] dostarcza – z powodu licznych wad – wielu emocji nie tylko środowisku naukowemu, ale ostatnimi czasy także politykom i mediom. W końcu wybuch tzw. afery hazardowej i powołanie kolejnej komisji śledczej ma swoje źródło w wadliwej konstrukcji wspomnianej ustawy i jej licznych lukach.

Jedną z wad jest brak sformułowania na gruncie ustawy lobbingowej definicji lobbysty. Wobec tego każdy, kto prowadzi działania metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, jest – w rozumieniu ustawy – lobbystą. Jeżeli natomiast czynności te wykonuje w imieniu osób trzecich i otrzymuje za to wynagrodzenie, staje się lobbystą zawodowym.

Taka wykładnia przepisów powoduje, że do grona potencjalnych lobbystów można z mocy prawa zaliczyć przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych, tj. adwokatów i radców prawnych.

[srodtytul]Ustawowa predyspozycja[/srodtytul]

Zakres działania adwokatów określa [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=7557A8E57B92F233D5584FAB85CEE8AB?id=323634]ustawa z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (DzU z 2009 r. nr 146, poz. 1188)[/link], która w art. 1 stanowi, że adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Taka konstrukcja modelu adwokatury w naszym kraju oznacza, że palestra jest niejako ustawowo predestynowana do prowadzenia działalności lobbingowej, jako że do jej podstawowych zadań należy wpływanie na proces stanowienia prawa.

Nieco inaczej jest w wypadku radców prawnych, których zakres działania, zgodnie z art. 2 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=0155B825BC9C20F4539188F45BC53A17?id=339781]ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (DzU z 2002 r. nr 123, poz. 1059)[/link], obejmuje świadczenie pomocy prawnej mającej na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na rzecz których jest wykonywana. Zatem ogólny przepis określający zadania radców prawnych nie pozwala na zakwalifikowanie ich czynności jako lobbingowych.

Sytuacja radców prawnych zmienia się jednak diametralnie, kiedy poddamy analizie art. 6 wspomnianej ustawy. Zgodnie z nim zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Identycznie została określona w ustawie – Prawo o adwokaturze definicja zawodu adwokata. Wobec tego można stwierdzić, że reprezentowanie przez adwokatów i radców prawnych osób trzecich w procesie stanowienia prawa lub ich działalność jako współuczestników w opracowywaniu projektów legislacyjnych mieści się w pojęciu zawodowej działalności lobbingowej.

[srodtytul]Obowiązki profesjonalisty[/srodtytul]

W projekcie ustawy lobbingowej zawarte było stwierdzenie, że działalności lobbingowej nie stanowi m.in. występowanie w postępowaniu przed organami władzy publicznej w charakterze pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego, a także w innej roli określonej przez przepisy prawa. W uchwalonym tekście ustawy lobbingowej podobnego sformułowania jednak zabrakło. Z tego względu wykonywanie wskazanych wyżej czynności w ramach procesu stanowienia prawa przez adwokatów i radców prawnych powinno być traktowane jako prowadzenie zawodowej działalności lobbingowej. Ustawa lobbingowa stanowi bowiem lex specialis wobec ustaw regulujących zasady wykonywania wolnych zawodów prawniczych.

Dlatego też adwokaci i radcy prawni oddziałujący na proces stanowienia prawa są zobowiązani do zarejestrowania takiej działalności w rejestrze zawodowych lobbystów prowadzonym przez ministra spraw wewnętrznych i administracji oraz do wniesienia opłaty 100 zł za wpis. Podmiot, który wykonuje czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej bez wpisu do rejestru, podlega karze pieniężnej od 3 tys. zł do 50 tys. zł. Należy też podkreślić, że adwokat (radca prawny) poza posiadaniem pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania klienta jest zobowiązany do doręczania każdorazowo organom władzy publicznej lub pracownikom obsługującym organ władzy publicznej zaświadczenia o wpisie do rejestru. Jest ono ważne jedynie trzy miesiące od dnia wydania.

Obecnie w rejestrze MSWiA figuruje tylko 155 podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, wśród których odnaleźć można spory procent kancelarii prawniczych. Tymczasem coraz częściej organy władzy publicznej (np. komisja „Przyjazne państwo” czy Ministerstwo Finansów) zlecają kancelariom prawniczym przygotowywanie projektów aktów prawnych, co może być kwalifikowane jako lobbing, ale też przynosić im wymierne korzyści.

[srodtytul]Samorządy też wywierają wpływ[/srodtytul]

Duży wpływ na treść stanowionych aktów prawnych mają także samorządy adwokatów i radców prawnych. Do zakresu działania Naczelnej Rady

Adwokackiej należy bowiem udzielanie opinii o projektach aktów prawodawczych oraz przedstawianie wniosków i postulatów w zakresie tworzenia i stosowania prawa (art. 58 pkt 9 prawa o adwokaturze). Z kolei do zadań samorządu radców prawnych należy w szczególności współdziałanie w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 41 pkt 3 ustawy o radcach prawnych). Powyższe ustawy dają samorządom w praktyce nieograniczoną możliwość podejmowania prób ingerencji w proces tworzenia czy kształtowania prawa, gdyż nie ograniczają zakresu zainteresowania samorządów wyłącznie do aktów prawnych leżących w ścisłym zakresie zainteresowania tych podmiotów.

Sytuacja jest tu zatem odmienna niż w wypadku Krajowej Rady Notarialnej, która uzyskała uprawnienie do przedstawiania opinii i propozycji w sprawach zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu (art. 40 § 1 pkt 2[link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=EA1009ED218599259F0FEEE1115FBE15?id=287682] ustawy z 14 grudnia 1991 r. – Prawo o notariacie, DzU z 2008 r. nr 189, poz. 1158[/link]).

Powyższe rozważania w sposób wyraźny dowodzą, iż problematyka lobbingowa jest w znacznym stopniu powiązana z zagadnieniem świadczenia pomocy prawnej przez adwokatów i radców prawnych. Z tego względu projekt ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa powinien zostać skonsultowany z organami samorządów zawodowych, tj. Naczelną Radą Adwokacką i Krajową Radą Radców Prawnych. Obowiązek konsultacji projektu wynikał bowiem wprost z art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3b [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=6A30C65565EC6A19B214FC704A9BB84B?id=298520]Regulaminu Sejmu[/link].

Z informacji dostępnych na stronach podmiotowych BIP samorządów prawniczych wynika jednak, że tak się nie stało. Oznacza to, że obowiązującej ustawie lobbingowej może zostać postawiony w każdym czasie zarzut niekonstytucyjności.

[srodtytul]Czy niekonstytucyjna[/srodtytul]

Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie trybu ustawodawczego należy rozumieć, poza parlamentarnym etapem prac nad projektem, także „przygotowanie projektu ustawy z udziałem zorganizowanych grup (organizacji) społecznych, jeżeli taki udział jest ustawowo przewidziany” [b](wyrok z 11 lutego 1992 r., sygn. K14/91)[/b]. W wypadku adwokatów obowiązek konsultacji formułuje art. 58 pkt 9 prawa o adwokaturze, a radców prawnych – art. 41 pkt 3 ustawy o radcach prawnych. Za spełnienie obowiązku konsultacyjnego uważa się z kolei w piśmiennictwie przynajmniej przesłanie projektu ustawy podmiotowi mającemu prawo do wyrażenia opinii, do czego jednak w wypadku uchwalania ustawy lobbingowej nie doszło.

[srodtytul]Brak świadomości[/srodtytul]

Przedstawiciele palestry oraz reprezentanci samorządu radcowskiego byli nieobecni podczas prac w sejmowej komisji nadzwyczajnej zajmującej się przygotowaniem projektu ustawy lobbingowej. Świadczyć to może albo o zignorowaniu wagi tej problematyki, albo też o braku świadomości, że komentowana ustawa dotyka kwestii oddziałujących bezpośrednio na środowisko prawnicze. Ustawa lobbingowa narzuca bowiem adwokatom i radcom prawnym konieczność spełnienia dodatkowych wymogów, aby móc w pełni świadczyć – zgodnie z zasadami wykonywania zawodów – pomoc prawną. W ten sposób ustawa lobbingowa ingeruje niejako w sferę autonomii tychże samorządów zawodowych.

Tylko niektórzy profesjonalni pełnomocnicy dostrzegli wagę sprawy albo korzyści płynące z rejestracji tego rodzaju działalności. Liczba zarejestrowanych lobbystów jest jednak ciągle nieadekwatna do skali lobbingu występującego w naszym kraju. Skoro każdy adwokat czy radca prawny jest potencjalnym lobbystą, to oznacza, że rejestr zawodowych lobbystów nie spełnia funkcji informacyjnej, a działalność lobbingowa jest prowadzona w sposób niejawny, z pominięciem dyspozycji ustawy. Taki stan rzeczy po raz kolejny przekonuje, że aby ustawa lobbingowa mogła zacząć wreszcie spełniać swoje zadanie, konieczna jest jej natychmiastowa nowelizacja.