Konstytucyjna legitymacja prokuratury

Zapewne rację mają ci, którzy twierdzą, że wprowadzenie do konstytucji przepisów dotyczących prokuratury nie spowoduje udoskonalenia jej działania. Przykłady niektórych organów mających swoje miejsca w ustawie zasadniczej przekonanie to uzasadniają. Osiągnięcie celu w postaci sprawnego i rzetelnego działania prokuratury zależy od wielu przedsięwzięć prawnych i faktycznych, które spowodują uzyskanie należytego poziomu profesjonalizacji prokuratorów, ale też wyzwolą ich właściwe postawy etyczne.

Ustrojowy fundament

Konstytucyjne zapisy odnoszące się do prokuratury same przez się nie są w stanie tego wykreować. Wszelako pozwolą uzyskać prokuraturze rangę organu konstytucyjnego, dotąd dla niej nieosiągalną, choć w pełni uzasadnioną charakterem jej zadań i rolą pośród innych organów państwa – w tym także wśród tych, które ustrojodawca zechciał dostrzec w ustawie zasadniczej. Wreszcie sprawią, że prokuratura stanie się organem o stabilnie ukształtowanych zadaniach, strukturze i statusie pracujących w tej instytucji prokuratorów.

Właśnie potrzeby konstytucyjnej stabilizacji prokuratury, wobec doświadczeń przeszłości bliskiej, ale też i bardziej odległej, pełnej prób instrumentalizacji bądź marginalizacji tego ważnego organu państwa, uznaję za zasadniczy argument uzasadniający starania o konstytucyjną legitymację prokuratury. Chodzi zatem o położenie fundamentu, na którym stanie się możliwe zbudowanie prokuratury skutecznej i rzetelnej, a także – niezależnej. W tym właśnie osiągamy sedno sprawy. Jeśli bowiem suwerenność prokuratury stworzona ustawą z 9 października 2009 r. ma być trwałym elementem ustrojowym Rzeczypospolitej, nic nie powinno stać na przeszkodzie zapisom konstytucyjnym formułującym zasadę niezależności prokuratorów w zakresie podejmowanych przez nich decyzji procesowych.

Zasadę tę uznaję za absolutnie priorytetową, przesądzającą o ustrojowym funkcjonowaniu prokuratury w przyszłości. W pełni zgadzam się z przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej posłem Jarosławem Gowinem, który przedstawiając projekt zmian konstytucji, stwierdził, że nadszedł czas, by rozważyć postulat "konstytucyjnego zagwarantowania niezależności prokuratury od nacisków politycznych".

Nie tylko nasza tradycja

Jednakże ten właśnie projekt (druk sejmowy nr 2989) uznaję za niewystarczający, bo pomija on właśnie taki zapis, a ogranicza się w istocie tylko do regulacji statusu prokuratora generalnego oraz do stworzenia konstytucyjnych podstaw Krajowej Rady Prokuratury; skądinąd postulaty te zasługują w pełni na aprobatę. W przedstawionym Komisji Konstytucyjnej własnym projekcie przepisy o prokuraturze znalazły swoje miejsce w rozdziale VIII konstytucji, którego tytuł miałby brzmieć następująco: „Sądy, trybunały i prokuratura".

Mimo znanych trudności w określeniu jednoznacznego charakteru prokuratury w kontekście zasady trójpodziału władzy inaczej niż wspomniany projekt lokujący prokuraturę w rozdziale IX („Organy kontroli państwowej i ochrony prawa") uważam, że ze względu na specyfikę działań prokuratury, zbliżającą jej decyzje do funkcji orzeczniczych właściwych sądom oraz daleko wkraczających w obszar praw i wolności obywatelskich (stosowanie środków zapobiegawczych) prokuratura powinna być zaliczona do organów szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Podobne stanowisko zajął pierwszy prezes Sądu Najwyższego w opinii do projektu Platformy Obywatelskiej. Za tym przemawia też polska tradycja prawna. W okresie II Rzeczypospolitej prokuratury ustanowione były przy sądach. Regulacja ta była następstwem recepcji modelu francuskiego, w którym prokuratura związana była z sądami powszechnymi.

Obecnie rozwiązania takie funkcjonują choćby we Włoszech, gdzie prokuratura jest włączona do systemu sądownictwa sensu largo (art. 105. 107, 108 Konstytucji Republiki Włoch). W Niemczech prokuratura działa przy sądach i jest niezależna (§ 151 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych). Nie mnożąc podobnych przykładów (a warto spojrzeć na regulacje konstytucyjne we Francji, w Austrii, Hiszpanii, Grecji), łatwo dostrzec, że konstytucyjne osadzenie prokuratury w ścisłym związku z sądami ma również silne tradycje europejskie, wbrew odmiennym poglądom.

To są też powody, dla których proponuję konstytucyjne regulacje statusu prokuratorów na „obraz i podobieństwo" sędziów. Nie oznacza to, rzecz jasna, zrównania obu tych profesji. Nikt nie żąda dla prokuratorów przymiotu niezawisłości, tj. braku możliwości wpływu przełożonego na decyzje procesowe, jak to jest w przypadku sędziów. Niezależność prokuratora musi mieć swoje granice, skoro prokuratura pozostaje instytucją hierarchicznie podporządkowaną. Zbliżenie statusu sędziów i prokuratorów jest jednak zgodne ze współczesnymi trendami europejskimi (deklaracja z Bordeaux, Strasburg, 8 grudnia 2009 r.).

Na straży praworządności

Niełatwo znaleźć odpowiednią formułę prawną dla określenia zadań prokuratury.

„Stanie na straży praworządności", które to określenie znalazło się w mojej propozycji, choć ma konotacje pochodzące z dawnej epoki, w przepisie uzupełniającym wskazującym funkcje prokuratury polegające na „reprezentowaniu interesu publicznego w postępowaniu karnym i w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy", zdaje się lepiej oddawać istotę działania prokuratury niż obecne „strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw" (art. 2 ustawy o prokuraturze). Jednocześnie przesądza określenie zadań prokuratury jako obejmujących obszar rozciągający się również poza prawem penalnym.

W zasadzie podzielam propozycje zawarte w projekcie Platformy Obywatelskiej w zakresie pozycji ustrojowej i sposobu powoływania prokuratora generalnego. Proponuję również, by powoływanie tego organu przez prezydenta RP następowało spośród kandydatów przedstawianych przez Krajową Radę Prokuratury i Krajową Radę Sądownictwa, co dodatkowo uzasadniałoby związek sądownictwa i prokuratury.

Prokurator generalny powinien uzyskać także inicjatywę legislacyjną w zakresie organizacji i funkcjonowania prokuratury, nie ma bowiem wystarczających powodów, by ograniczać jego uprawnienia w kształtowaniu i działalności struktur, za które ponosi odpowiedzialność.

Jednocześnie uznaję za właściwą i potrzebną regulację przewidującą odpowiedzialność prokuratora generalnego przed Trybunałem Stanu na równi z podmiotami wymienionymi w art. 198 ust. 1 konstytucji.

Prokurator generalny powinien składać corocznie informację o działalności prokuratury, analogicznie jak np. rzecznik praw obywatelskich (art. 212 konstytucji) czy Najwyższa Izba Kontroli (art. 204 ust. 2 konstytucji). Oprócz wzmocnienia pozycji prokuratora generalnego, a przez to całej prokuratury, i dopełnienia niezależności prokuratury oznaczałoby to rezygnację z obecnej regulacji impeachmentu (art. 10e ustawy o prokuraturze). Relacje prokuratora generalnego (i prokuratury) z parlamentem powinny być przedmiotem precyzyjnej regulacji ustawowej.

Ponad rok temu, ubiegając się o urząd prokuratora generalnego, postulat konstytucjonalizacji prokuratury łącznie z zasadą jej niezależności uznawałem za podstawową potrzebę ustrojową. Wciąż jestem o tym głęboko przekonany. Nie zmienią tego uchybienia w pracy prokuratorów, chętnie i często ponad miarę eksponowane. Powtórzę – konstytucja to fundament, który daje oparcie, resztę trzeba nadal z mozołem budować, nie zrażając się oporem materii. Nie dla prokuratorów hic et nunc, lecz dla państwa i jego przyszłości.

Czytaj więcej w serwisie o:

Prawnicy, doradcy i biegli » Prokuratorzy