Solidarność w oślej ławce

Konia z rzędem temu, kto potrafi powiedzieć, jakie poglądy na system podatkowy mają kandydaci na prezydenta. Można co najwyżej domniemywać, że są za „obniżeniem podatków". Jednak wbrew temu, co utrzymuje wielu komentatorów, wpływ urzędującego prezydenta na kształt systemu podatkowego może być bardzo duży. Wystarczy sobie przypomnieć decyzje Aleksandra Kwaśniewskiego. Skutecznie zablokował on wprowadzenie powszechnego liniowego podatku PIT forsowanego przez Leszka Balcerowicza (rząd AWS–UW) i... zaakceptował kilka lat później niski liniowy podatek (dla najzamożniejszych osób mających status samozatrudnionego), gdy forsował go SLD. Kwaśniewski ustawę podpisał, choć artykuł 2 konstytucji głosi, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Sprawa jest poważna. Polska ukształtowała swój system podatkowy w zgodzie z dyrektywami ekonomii neoliberalnej. Mamy relatywnie niski, a przede wszystkim płaski system obciążeń – uzasadniona jest diagnoza, że efekt dystrybucyjny całego systemu podatkowego jest degresywny. System podatkowy jest też pasywny: nie oddziałuje w istotnym zakresie ani na strukturę konsumpcji, ani na wybór technik produkcji.

Mniej niż w Europie

Łączne dochody z podatków w ostatnich latach wahają się w przedziale 16–18 proc. PKB (z PIT zbieramy ...2,5 proc. PKB), czyli na poziomie dużo niższym niż przeciętnie w Unii Europejskiej. Dochody całego sektora finansów (a więc uwzględniające składki do ZUS) to wyraźnie poniżej 40 proc. PKB, czyli o około 10 punktów procentowych mniej niż przeciętnie w Unii. Są to obciążenia dużo mniejsze, niż były w rozwiniętych krajach Europy, gdy znajdowały się one na obecnym poziomie rozwoju Polski.

Kilka czynników przesądza, że obciążenia są płaskie (nawet degresywne właśnie). Bardzo wysoki jest udział podatków pośrednich (VAT i akcyzy), a płacą je, w stosunku do dochodów, w większym stopniu ludzie o dochodach niskich i średnich. Ten efekt jest wprawdzie łagodzony przez zróżnicowanie stawek VAT (niższe stawki na produkty pochłaniające relatywnie większą część wydatków uboższych gospodarstw domowych), ale wyraźna jest tendencja do redukcji tego zróżnicowania. Maksymalna stawka PIT jest niska, a minimalna wysoka. Kwota wolna od podatku jest bardzo niska. Dochody kapitałowe obciążone są niską stawką liniową (nie kumulują się z dochodami z innych źródeł). No i przede wszystkim z niskiego liniowego obciążenia korzystają najzamożniejsi samozatrudnieni (ten status mają w praktyce prawie wszyscy osiągający bardzo wysokie dochody), którzy dodatkowo uzyskują ogromną oszczędność na ZUS.

W praktyce samozatrudnieni mogą też zaliczać niektóre wydatki konsumpcyjne w koszty działalności. Ponadto w Polsce nie mają praktycznie żadnego znaczenia podatki majątkowe i w zasadzie zlikwidowany został podatek spadkowy. Dochodzą do tego znaczne (z powodu małej sprawności fiskusa) możliwości unikania obciążeń wynikające z „optymalizacji podatkowej". Korzystają z tego najbogatsi podatnicy indywidualni i duże firmy – chyba przede wszystkim zagraniczne („duże" są w ogromnej części zagraniczne). Warto też pamiętać, że w ogóle nieopodatkowane są unijne dotacje obszarowe dla rolników. Choć większość ich beneficjentów stanowią właściciele drobnych gospodarstw, to jest też grupa rekinów otrzymujących wielkie sumy. No i w końcu mamy problem zgoła przestępczego unikania płacenia podatków (przede wszystkim VAT i akcyzy). To też nie są „oszczędności" drobnych podatników.

Relatywnie niski poziom opodatkowania nie stanowi obecnie dramatycznego problemu, bo uzyskujemy wysokie transfery z Brukseli. Także płaskość podatków nie niesie znaczących doraźnych konsekwencji. Nie sądzę jednak, by obecny model podatkowy mógł być utrzymany (nie mówiąc o pogłębieniu jego zasadniczych cech) bez negatywnych skutków. Ale ta ocena jest oczywiście (w jakiejś mierze) pochodną bardziej globalnej orientacji co do pożądanego ładu systemu społeczno-ekonomicznego.

Neoliberalna (kontr)rewolucja

Transformacja trwająca od roku 1990 była z całą pewnością realizowana według zaleceń neoliberalnego nurtu w ekonomii, który dominował w polityce rozwiniętych krajów od czasu wyborczych sukcesów Margaret Thatcher i Ronalda Reagana na przełomie lat 70. i 80. Na margines zepchnięta została ekonomia keynesowska. Uznano, że nie istnieje „problem efektywnego popytu", a więc odrzucić należy politykę fiskalną (celem miał być zawsze zrównoważony budżet). Uznano, że imperium wolnego rynku powinno być zasadniczo powiększone, a służyć temu miała prywatyzacja istniejących przedsiębiorstw publicznych i deregulacja w sektorach sieciowych. Zasadniczemu zwiększeniu konkurencji między jednostkami miało sprzyjać zarówno drastyczne ograniczenie funkcji opiekuńczego państwa, jak i skali redystrybucji dochodów. Indywidualna rywalizacja jednostek pozbawionych socjalnej ochrony stać się miała motorem wzrostu i efektywności. Wartości wspólnotowe i solidarność zostały skierowane do oślej ławki. Niskie opodatkowanie i płaskie obciążenia (podatek liniowy) stanowiły funkcjonalny składnik neoliberalnej (kontr)rewolucji.

Zalecenia neoliberalnej ekonomii, choć dominowały, zawsze budziły jednak wątpliwości i nigdzie nie zostały zrealizowane w pełni. Paradoksalnie więcej neofickiego zapału okazały niektóre kraje postkomunistyczne niż kraje starej Unii. Polska jest w tej grupie. Dotyczy to przede wszystkim systemu podatkowego.

Kryzys ujawnił słabości neoliberalnej formuły i sprzyja przewartościowaniom. Neoliberalne zalecenia podtrzymuje jednak nadal duża grupa ekonomistów (politycy kręcą). Hasło „reformy" jest postulatem kontynuowania zmian czysto wolnorynkowych. W Polsce Leszek Balcerowicz pozostaje niezłomnym rycerzem walczącym o prywatyzację „do dna" i ograniczenie „rozpasanych" wydatków socjalnych. Ma wielu sprzymierzeńców. Przynajmniej niektórzy z nich (wielu przedsiębiorców i menedżerów) w realizacji „reform" mają całkiem praktyczne partykularne interesy. Dotyczy to przede wszystkim obrony uprzywilejowanej pozycji w systemie podatkowym.

„Reformatorzy" mają też mocne oparcie w mediach. Niedawno w „Polityce" ukazał się o roszczeniach. Na okładce raport jest anonsowany postacią robola w fufajce jako rzekomym symbolem roszczeniowych grup. Media skutecznie przekonały ludzi, że podatki wpadają do czarnej dziury, a państwo służy wyłącznie politycznej klasie próżniaczej. Korekta wolnorynkowego ładu ustrojowego (osobliwie systemu podatkowego) musi napotkać bariery. Z różnych powodów demokratyczny mechanizm nie sprzyja zmianie przekonania, że obniżanie podatków jest zawsze dobre. Socjalni wyborcy – potencjalni beneficjenci państwowych wydatków – w dniu elekcji zostają często w domu. Nic dziwnego, oszukano ich już wiele razy. Zresztą nie ma dla nich oferty. Za lewicę robią krętacze z SLD lub przebierańcy od Palikota.

Nikt niczego nie ma prawa twierdzić całkowicie kategorycznie, ale jest dużo argumentów uzasadniających postulat wzmocnienia społecznej solidarności i ograniczenia nierówności, a także wielu innych zmian. Ale tu zatrzymuję się na reformie systemu podatkowego – w końcu jest czas PIT-owania.

Osłabiony popyt

Reforma podatkowa powinna umożliwić osiągnięcie trzech celów: zwiększenie w długim okresie względnego poziomu dochodów państwa w stosunku do rozmiarów PKB (pewnie nie mniej niż o 2–4 punkty procentowe) i przede wszystkim zmniejszenie podatkowych obciążeń ludzi o niskich dochodach, co musi prowadzić do powiększenia obciążeń najzamożniejszych. Podatki powinny się też stać bardziej aktywnym instrumentem oddziaływania na strukturę konsumpcji i stosowane technologie.

Nawet bez szczegółowych szacunków (skądinąd tak trudnych, jak celowych) trudno mieć wątpliwości, że bez zwiększenia środków w dyspozycji państwa (po wyschnięciu brukselskich transferów i w kontekście starzenia się społeczeństwa) pojawi się konieczność ograniczeń w służbie zdrowia, a przede wszystkim w systemie ubezpieczeniowym. W takim przypadku trudno sobie też wyobrazić likwidację ciągle dużej luki infrastrukturalnej. Nie daj Boże, żebyśmy stanęli przed koniecznością poważnego zwiększenia wydatków na obronę narodową.

Zmiana struktury obciążeń podatkowych jest celowa zarówno z powodów makroekonomicznych, jak i (tak! tak!) kształtowania racjonalnych postaw pracowniczych i obywatelskich. Dzisiaj nawet menedżerowie spółek pod kontrolą państwa zarabiają rocznie więcej niż przeciętny pracownik przez całe życie. Ponadto wielu najzamożniejszych płaci – procentowo – niższy podatek niż grupy średnio- i niskozamożnych. W konsekwencji mamy osłabiony popyt na krajowe produkty, co hamuje wzrost. Nieakceptowalne są też nierówności, co boleśnie godzi w społeczną spójność i ma liczne negatywne konsekwencje dla postaw pracowników/obywateli.

Oczywiście racjonalne oszczędności państwowych wydatków są celowe, ale można z tego uzyskać kwoty niewspółmierne do potrzeb. Już wkrótce może się więc okazać, że niewydolność państwa stanie się hamulcem rozwoju, a przede wszystkim podważy – już bardzo ograniczone – zaufanie większości obywateli do własnego państwa. W obliczu zagrożeń ze Wschodu mogłoby to mieć dramatyczne konsekwencje. Potencjalnie istnieją dwie drogi reformy systemu podatkowego adekwatne do sprecyzowanych wyżej celów.

Pierwsza droga to upodobnienie polskiego systemu do modelu stosowanego w krajach starej Unii. To by implikowało wzrost znaczenia podatków dochodowych: likwidację opodatkowania liniowego, wprowadzenie dodatkowej (górnej) stawki PIT (np. 40 proc.), włączenie do zintegrowanej podstawy podatku PIT dochodów kapitałowych, rozszerzenie podatku PIT na rolnictwo (łącznie z dochodami z dotacji). Celowe byłoby też ponowne ustanowienie podatku spadkowego i – choćby niewielkiego – obciążenia podatkiem od wartości nieruchomości. To by umożliwiło niewielkie obniżenie obciążeń grup najmniej zamożnych – najlepiej przez powiększenie kwoty wolnej od podatku PIT. Obniżka – bardzo w Polsce wysokiej – stawki VAT wymagałaby jednak rekompensaty przez zwiększenie innych dochodów. Wydaje się, że jest tu tylko jedna rezerwa: likwidacja wspólnego opodatkowania małżonków. Za taką zmianą przemawiają zarówno argumenty społeczne, jak i ekonomiczne, ale przywiązanie do tej „ulgi" jest z pewnością szerokie.

Katalog zmian w ramach tego modelu reformy nie koliduje z regulacjami obowiązującymi w Unii, ale nie jest pozbawiony mankamentów. Przesunięcie ciężaru opodatkowania w kierunku podatków dochodowych powinno się wiązać z zagwarantowaniem ich niezawodnej ściągalności. Ale też nie naruszać praw podatników. Trzeba też pamiętać, że podatki dochodowe są szczególnie bolesne, a ich pobór ze swej natury kosztowny. „Koszt" ponosi nie tylko fiskus, ale też podatnicy wykonujący podatkowe wyliczenia. Szczególnie wysokie koszty poboru podatku dochodowego dotyczą osób prowadzących działalność gospodarczą. Nie sposób zresztą uniknąć tu decyzji uznaniowych – nie można całkowicie obiektywnie ustalić, jakie wydatki powinny być zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Naiwny jest postulat, by przyjąć regulację zgodnie z zasadą, że „podatnicy są uczciwi". Przecież wiemy, że jest wielu nieuczciwych. Ponadto „uczciwość" jest subiektywna, a standardy obciążeń powinny być jednolite.