Premier naruszył prawo

Jak informowały media, premier Donald Tusk zwrócił się do Prezydenta, zgodnie z wymaganiami ustaw regulującymi organizację służb specjalnych, o opinię o kandydatach na szefów ABW i Służby Wywiadu Wojskowego. Prezydent, mając wątpliwości co do przedstawionych mu kandydatur, przesłał premierowi pytania dotyczące kandydatów, oczekując wyczerpujących informacji, które umożliwiłyby mu odpowiedzialne sformułowanie stanowiska. Premier nie udzielił Prezydentowi oczekiwanych wyjaśnień ani nie udostępnił mu akt sprawy, lecz powołał swoich kandydatów na wspominane stanowiska, uznając, że ustawowy wymóg zasięgnięcia opinii głowy państwa został spełniony.

Takie działanie na skróty było, moim zdaniem rażąco niezgodnie z prawem.

Konstytucja ustanawia Prezydenta „najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej”, który m.in. „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa” (art. 126 ust. 1 i 2). Jest on „najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP”, mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych (art. 134 ust. 1 i 3). Kompetencje Prezydenta „związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi szczegółowo określa ustawa” (art. 134 ust. 6 Konstytucji). Także inne przepisy ustawy zasadniczej przyznają Prezydentowi bardzo poważne kompetencje w sferze obronności i ochrony bezpieczeństwa państwa (por. art. 229, 230, 234). Jego silna pozycja wobec rządu wyraża się z kolei w tym, że powołuje i odwołuje składy Rady Ministrów. Prezydent pośród wszystkich organów konstytucyjnych dysponuje najmocniejszą legitymacją demokratyczną, gdyż jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych.

Wszystkie ustawowo określone środki działania głowy państwa, w tym kompetencja do opiniowania kandydatur na centralne stanowiska związane z bezpieczeństwem państwa (w myśl ustaw szefowie SKW i SWW oraz ABW i AW są „centralnymi organami administracji rządowej), mają powagę konstytucyjną. Ustawowe kompetencje Prezydenta – również takie, które mogą komuś wydawać się mniej istotne niż kompetencje stanowcze, jak kompetencja opiniowania kandydatur na wysokie stanowiska państwowe – wymagają jak najbardziej poważnego traktowania i ścisłego respektowania. Uniemożliwianie czy choćby tylko utrudnianie Prezydentowi wykonywania takich kompetencji stanowi oczywiste naruszenie prawa. W myśl art. 14 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu szefa ABW powołuje i odwołuje Prezes RM „po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych”. Według zaś art. 13 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz o Służbie Wywiadu Wojskowego szefa SWW „powołuje i odwołuje, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczpospolitej oraz Kolegium do Spraw Służb Specjalnych”.

Obowiązek prawny „zasięgania opinii” lub „zapoznania się z opinią” przed podjęciem określonych aktów władczych ustanowiony jest w wielu przepisach Konstytucji i ustaw. Obowiązek taki jest bardzo poważnie traktowany w doktrynie prawa publicznego oraz w orzecznictwie NSA i TK, które nie akceptują pomijania czy lekceważenia tego etapu procedury podejmowania różnego rodzaju decyzji. Znaczenie zasięgania opinii innego organu podkreślają też obowiązujące „Zasady techniki prawodawczej”.

Szef rządu powinien unikać zachowań anarchizujących państwo i osłabiających lojalność urzędników wobec konstytucyjnych władz oraz podważających ich autorytet

Celem tego etapu jest ustalenie, czy projektowane rozwiązania naruszają czyjeś istotne interesy, oraz uzyskanie wiedzy, którą dysponują podmioty opiniujące. Zasięganie opinii uznaje się wręcz za formę współuczestnictwa w procedurze stanowienia lub stosowania prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Wyd. Sejmowe, 2004 r., s. 23 i 168). Współdziałanie organów państwa (w tym opiniowanie) uznaje się za jedną z podstawowych zasad organizacji i funkcjonowania państwa, mającą chronić interesy publiczne (por. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Ossolineum, 1979 r.).

Komentatorzy Konstytucji podkreślają istotne znaczenie etapu opiniowania w procedurach podejmowania decyzji przez organy konstytucyjne, ilekroć ustawa zasadnicza dopuszcza wydanie jakiegoś aktu „po zasięgnięciu opinii” innego organu. Uważa się, że organ opiniujący ma zawsze obowiązek zwrócić się o opinię, a także obowiązek rozpatrzenia otrzymanej opinii, a w razie jej nieuwzględnienia – obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska (por. uwagi L. Garlickiego i W. Sokolewicza w: Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. L. Garlickiego, Wyd. Sejmowe).

Bardzo ważne tezy dotyczące charakteru prawnego ustawowego wymagania zasięgnięcia opinii sformułowano w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z treścią art. 106 kpa. Przypomnijmy, że artykuł ten stanowi między innymi: „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ” (§ 1). Ze względu na problem prawny tutaj rozpatrywany niezwykle doniosła jest też treść § 6 omawianego artykułu kodeksu: „Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające”.

Uznaje się, że organ opiniujący ma obowiązek zbadania i wyrażenia swojego stanowiska (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, 2003 r., s. 475–476). Przedmiotem postępowania wyjaśniające są okoliczności, których wyjaśnienie będzie niezbędne do zajęcia stanowiska (opinii). Organ mający sporządzić opinię może wzywać strony, świadków, biegłych, żądać przedstawienia dokumentów (M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przez sądami administracyjnymi, Wyd. 7, 2004 r., s. 151). Również organ obowiązany zasięgnąć opinii powinien dostarczyć organowi opiniującemu, na jego żądanie, niezbędne materiały, dokumenty i akta sprawy w celu pełnego zorientowania go w przedmiocie i okolicznościach projektowanej decyzji.

Akt powołania szefów ABW i SWW nie jest wprawdzie dokonywany w trybie regulowanym wprost przez kpa, ale z racji przedstawionych na wstępie uwarunkowań konstytucyjnych obowiązki organu powołującego w relacji do kompetencji opiniodawczej głowy państwa należy traktować nie mniej, lecz jeszcze bardziej rygorystycznie niż w przypadkach podlegających regulacji kodeksowej. Dlatego nie do pogodzenia z prawnym rozumieniem obowiązku zasięgnięcia opinii Prezydenta jest pogląd przedstawiony w jednej z wypowiedzi premiera D. Tuska: „Gdy odwołuję lub nominuję kogoś na stanowisko, takie jak szef ABW, to ja zadaję pytanie (...) i oczekuję odpowiedzi, a nie jestem obiektem pytań” („Rz” z 24 stycznia 2008 r., str. A3).