Dlaczego nie należy obniżać akcyzy na paliwa

Jeśli przyjmie się realistyczne założenie co do zmian cen ropy w przyszłości i precyzyjniej określi funkcje ekonomiczne podatku akcyzowego od paliw, to argumenty przeciwko obniżce akcyzy wydają się przeważać.

Spór między rządem a posłami opozycji na temat akcyzy najprawdopodobniej powróci niebawem przy okazji sejmowej debaty nad tzw. drożyzną. Walka o obniżkę akcyzy na paliwa stała się dosyć niespodziewanie bardzo ważnym celem politycznym partii opozycyjnych. Przewodniczący głównej z nich w wywiadzie dla radiowej Jedynki powiedział wręcz, że jej obniżenie jest „świętym obowiązkiem” rządu Donalda Tuska.

Z punktu widzenia ekonomii politycznej uczynienie z akcyzy przedmiotu prawie że krucjaty politycznej jest dosyć zrozumiałe. Akcyza należy do podatków regresywnych, których skutki są bardziej dotkliwie odczuwane przez grupy o niższych dochodach. Mimo ciągle wyraźnie niższej stopy życiowej niż w Europie Zachodniej, benzyna jest już w Polsce właściwie dobrem pierwszej potrzeby. Oznacza to, że popyt na nią jest mało elastyczny, szczególnie w okresie wzmożonych wyjazdów wakacyjnych. Domaganie się w takiej sytuacji obniżki akcyzy na paliwa staje się więc w naturalny sposób częścią tzw. populizmu ekonomicznego.

Ekonomiści stanęli w tym sporze po stronie rządu. Ponieważ jednak premier i minister finansów nie przedstawili spójnego, pogłębionego stanowiska w tej sprawie, ograniczając się właściwie do dosyć ogólnikowych wypowiedzi w mediach, ekonomiści musieli podjąć najpierw próbę zrekonstruowania argumentów strony rządowej. Zdaniem niektórych z nich (np. Ryszarda Petru) obniżka akcyzy byłaby uzasadniona ekonomicznie dopiero wtedy, kiedy zbyt wysokie ceny benzyny ograniczałyby popyt na paliwa, zmniejszając wpływy z akcyzy do budżetu lub gdyby wzrost cen paliw znacząco spowalniał wzrost gospodarczy poprzez wyższe koszty produkcji i ograniczenie wydatków konsumpcyjnych ludności. Inni (np. prof. Witold Orłowski) wskazywali, że właściwa decyzja rządu w tej sprawie zależy od diagnozy przyczyn wzrostu cen ropy na rynkach światowych, sugerując jednocześnie, że być może jest obecnie dobra okazja, aby trwale obniżyć akcyzę, traktując ją jako część strategii obniżania podatków w Polsce.

Po doświadczeniach lat 80., kiedy doszłodo bardzo silnego spadku cen, firmy naftowe są dużo bardziej ostrożne w podejmowaniu inwestycji

Są to interesujące argumenty, pobudzające do dyskusji. Uważam, że dyskusję warto kontynuować, ponieważ nie jest to, niestety, temat tylko wakacyjny. Wykracza on zdecydowanie poza horyzont czasowy polityków rozumiany nie tylko jako najbliższy sondaż popularności, ale również jako okres przyszłych wyborów parlamentarnych i prezydenckich. Uważam także, że przytoczone argumenty ekonomistów są nadmiernie ukierunkowane na krótki okres i tym samym niekoniecznie trafne. Jak dobrze wiadomo w ekonomii, proponowane zalecenia i narzędzia mogą dawać korzystne efekty w krótkim okresie i niekorzystne w długim (i odwrotnie). Dlatego tak ważne jest, aby przed wyborem właściwego instrumentu postarać się najpierw trafnie zdiagnozować charakter i przyczyny szoku oddziałującego na gospodarkę. W przypadku omawianego sporu oznacza to w pierwszej kolejności szukanie odpowiedzi na dwa pytania: 1) w jakim zakresie obecny szok naftowy można traktować jako trwały i nieodwracalny? i 2) czy akcyza jest najlepszym dostępnym narzędziem reagowania na zdiagnozowany charakter szoku?

W toczącej się w świecie dyskusji na temat przyczyn silnego wzrostu cen ropy i jego przyszłych konsekwencji pojawia się wiele argumentów o różnym ciężarze gatunkowym. Z jednej strony formułowane są poważne argumenty uwzględniające cały skomplikowany splot czynników ekonomicznych, technologicznych i politycznych, biorące pod uwagę zarówno doświadczenia z poprzednich szoków naftowych, jak i dodatkowe nowe zjawiska. Z drugiej strony, trwające już prawie rok zawirowania na rynkach finansowych i towarzysząca temu duża niepewność i nerwowość sprzyjają pojawianiu się cudownych diagnoz i szukaniu kozła ofiarnego. Przykładem jest popularna ostatnio wśród części polityków diagnoza, w myśl której za wzrost cen ropy odpowiedzialna jest głównie działalność spekulacyjna tzw. funduszy surowcowych. Pojawił się jeszcze bardziej interesujący argument: otóż na wzrost cen ropy miałyby wpływać jastrzębie wypowiedzi Jeana-Claude’a Tricheta wzmacniające euro, a osłabiające dolara. Są to czynniki, które w krótkim okresie mogą wzmacniać wzrostowy trend cen ropy, ale u jego podstaw leżą inne, dużo ważniejsze przyczyny.

W dyskusji na świecie coraz wyraźniej dominuje wśród ekonomistów pogląd, że główną przyczyną obecnego wzrostu cen paliw są długookresowe, strukturalne zależności między popytem a podażą, na które nałożyły się zjawiska o charakterze krótkookresowym, zarówno koniunkturalne, jak i polityczne. Diagnoza obecnego szoku naftowego ma tu szczególne znaczenie. Jeszcze całkiem niedawno prof. W. Brainard, analizując interesująco potencjalne skutki obecnego szoku („Brookings Papers” nr 2, 2007), przyjmował definicję nawiązującą mocno do doświadczeń lat 70. Szok był mianowicie definiowany jako przesunięcie krzywej podaży wywołane przez zjawiska polityczne niezależne od rynku ropy i sytuacji makroekonomicznej. Ta definicja wydaje się zbyt wąska w odniesieniu do obecnego wzrostowego trendu cen ropy. Bardziej przydatne jest rozumienie obecnego szoku zaproponowane przez O. Blancharda i J. Galiego (NBER WP 13368, September 2007). Autorzy ci definiują duży szok naftowy jako epizod, w którym następuje kumulatywna zmiana ceny ropy powyżej 50 proc. utrzymująca się przez ponad cztery kwartały. Taka bardziej ogólna definicja ma istotną zaletę, ponieważ uwzględnia równocześnie oddziaływanie zmian w popycie i w podaży i tym samym pozwala lepiej porównywać obecny szok z poprzednimi. Autorzy przyjmują mianowicie, że dla danego kraju znaczenie ma nie poziom globalnej produkcji ropy, ale jej cena, która zależy również od popytu. Jeśli wzrost ceny wynika np. ze wzrostu popytu w Chinach, to na pozostałe kraje oddziałuje jak zewnętrzny szok podażowy. Ważny wniosek płynący z przeprowadzonej przez autorów analizy porównawczej dotyczy tego, że skutki szoków naftowych się zmieniły. Wyraźnemu osłabieniu uległ stopniowo ich wpływ na płace i ceny oraz na produkcję i zatrudnienie. Ten słabszy wpływ wynika przede wszystkim z większej obecnie elastyczności płac realnych.

W dyskusji przeważa również pogląd, że nawet jeśli ceny ropy w najbliższych latach się obniżą, to nie będzie to powrót do niskich cen sprzed ostatniego szoku. Wskazuje się przede wszystkim, że popyt ze strony emerging markets będzie nadal rósł szybko, a w średnim okresie znaczące zwiększenie mocy produkcyjnych poprzez inwestycje jest ograniczone. Jeśli spadkowa tendencja dolara ulegnie odwróceniu i zacznie się on wzmacniać, to presja na cenę ropy osłabnie, ale prawdopodobnie nie spowoduje to znacznego spadku cen ropy. Ocenia się zresztą, że dosyć radykalny spadek cen nie byłby korzystny z punktu widzenia bardziej długookresowego zaopatrzenia w paliwa płynne. Po doświadczeniach lat 80., kiedy to doszło do silnego spadku cen, firmy naftowe są dużo bardziej ostrożne w podejmowaniu wysoce kapitałochłonnych inwestycji. Jednocześnie kraje produkujące ropę wykorzystują w coraz większym stopniu wpływy z eksportu na inwestycje ukierunkowane na zmiany w strukturze gospodarki.

Można zadać pytanie, dlaczego ceny ropy rosną, zamiast spadać, jeśli popyt rośnie ostatnio wolniej w wyniku spowolnienia wzrostu w gospodarce światowej. Brak tego spadku jest traktowany (również przez prof. Witolda Orłowskiego) jako argument potwierdzający rolę zakupów spekulacyjnych. Bardziej przekonujące jest jednak wyjaśnienie, że choć popyt rośnie wolniej, to podaż jeszcze wolniej. Przypomina się, że do niedawna przyrost popytu ze strony Chin i Indii był zaspokajany w całości wzrostem podaży w Rosji, natomiast dalszy wzrost produkcji nie jest już możliwy. Również w prognozowaniu skutków obecnego szoku naftowego dla gospodarki przyjmuje się, że jest on kombinacją przejściowego i trwałego wzrostu cen. R. Barrell i S. Kirby z londyńskiego National Institute dokonali np. symulacji skutków przejściowego wzrostu ceny ropy o 10 dol. połączonego z trwałym wzrostem ceny o 34 dol. w porównaniu z sytuacją braku wzrostu cen od początku 2007 r. Okazało się, że bez podwyżek cen ropy wzrost PKB w strefie euro i w Japonii byłby wyższy o 0,5 pkt proc., natomiast w Wielkiej Brytanii o 0,25 pkt proc., a w Stanach Zjednoczonych o 0,7 pkt proc. Skutki dla inflacji były natomiast wyraźnie zróżnicowane w zależności od zmian w kursie walutowym.

Czynnikami ułatwiającymi dostosowanie w Polsce były silna aprecjacja złotego wobec dolara, wzrost zatrudnienia i dochodów

Jeśli więc przyjąć, że obecny wzrost cen ropy (i innych pierwotnych nośników energii) ma charakter trwały, a powrót do wyraźnie niższego ich poziomu jest mało prawdopodobny, to akcenty w dyskusji o obniżce akcyzy na paliwa w Polsce powinny być rozłożone inaczej. Nie powinna się ona koncentrować na krótkookresowych funkcjach tego podatku polegających na stabilizowaniu wahań koniunkturalnych, równoważeniu budżetu czy też podyktowanej względami politycznymi redystrybucji dochodów, ale na jego długookresowym oddziaływaniu na alokację zasobów w gospodarce. Jeśli ropa staje się w coraz większym stopniu dobrem rzadkim, to trzeba zachęcać producentów i konsumentów, aby reagowali na ten sygnał rynkowy. Obniżka akcyzy zniekształcałaby te sygnały i niepotrzebnie utrudniałaby konieczne dostosowania.

Nasuwa się oczywiście kontrargument, że niższa akcyza miałaby pomagać producentom i konsumentom łatwiej dostosować się do wyższych cen. Uważam, że pogląd ten jest nieuzasadniony z dwu powodów. Po pierwsze w przeciwieństwie do wcześniejszych szoków o podobnej sile obecny wzrost cen ropy następował stopniowo, co ułatwiało dostosowania. Po drugie czynnikiem ułatwiającym dostosowanie w Polsce była silna aprecjacja złotego wobec dolara oraz wzrost zatrudnienia i dochodów w okresie oddziaływania szoku. Tworzenie w tej sytuacji dodatkowego amortyzatora szoku w postaci obniżki akcyzy nie byłoby uzasadnione. Dodatkowe argumenty przeciwko obniżeniu w Polsce akcyzy na paliwa można sformułować następująco:

- Należy pamiętać, że we współczesnych społeczeństwach jednym z ważnych motywów stosowania akcyzy na paliwa jest wykorzystanie jej jako alternatywnego źródła przychodów budżetowych w stosunku do opodatkowania pracy. Jak wiadomo, obciążenie dochodów z pracy podatkami i parapodatkami (składkami na zabezpieczenia społeczne) zwiększa tzw. klin podatkowy, co zniekształca bodźce i prowadzi do niekorzystnych skutków w gospodarowaniu tym czynnikiem. Ten „substytucyjny potencjał” akcyzy jako źródła przychodów był jednym z ważnych powodów zróżnicowanej reakcji krajów OECD na wzrost cen ropy w latach 2000 – 2001. Otóż w niektórych krajach (np. w Norwegii czy Portugalii) akcyza została wówczas obniżona, ale w innych (np. w Irlandii, Niemczech czy Danii) została o kilkanaście procent podwyższona.

- Obecnie dosyć powszechnie się przyjmuje, że akcyza na benzynę należy do podatków ekologicznych, mających ograniczyć zakres niekorzystnych efektów zewnętrznych wywoływanych przez użytkowników paliw. Przyjmuje się również, że jest ona jedną z form opłat za użytkowanie dróg. Jeśli tak, to propozycja obniżki akcyzy jest dosyć problematyczna, gdy mamy tak duże zapóźnienie w infrastrukturze drogowej. Obniżka akcyzy prowadziłaby do mało usprawiedliwionych efektów redystrybucyjnych, gdyż budowa dróg musiałaby być w jeszcze większym stopniu finansowana z ogólnych podatków (np. z VAT, który ma charakter degresywny, a którego rola w łącznych przychodach budżetowych rośnie).

- Przy ciągle wysokim tempie wzrostu w Polsce, obniżka akcyzy działałaby procyklicznie, podobnie jak niefortunna z tego punktu widzenia zeszłoroczna obniżka składki rentowej. Gdyby z kolei doszło jednak do wyraźnego spowolnienia tempa wzrostu, to cykliczny wzrost deficytu mógłby skłonić rząd do ponownej podwyżki akcyzy akurat wtedy, gdy dochody rosną znacznie wolniej, a kurs złotego ulega prawdopodobnie osłabieniu. Taka reakcja byłaby prawdopodobnie potrzebna, o ile ogłoszony zostałby kalendarz przystępowania do strefy euro.

- Z ekonomicznego punktu widzenia obniżka akcyzy nie jest odpowiednim narzędziem ograniczania inflacji. Co prawda ma ona bezpośredni, krótkotrwały korzystny wpływ na indeksy cen, ale jej pośredni i znacznie bardziej trwały efekt ma charakter proinflacyjny, ponieważ oznacza ona poluzowanie polityki budżetowej.