Prawo musi wskazać, kto nadzoruje sprawy śmieciowe

Rz: Kto powinien sprawować nadzór nad uchwałami dotyczącymi opłat za śmieci, wojewodowie czy regionalne izby obrachunkowe?

Maciej Kiełbus:

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera szeroki katalog uchwał, jakie muszą być podjęte przez gminy. Nie zawiera jednak przepisów szczególnych, które dotyczą instytucji nadzorczych. Dlatego właściwość organów nadzoru rozstrzygamy tak jak we wszystkich innych sprawach, a więc przez pryzmat ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, oczywiście z uwzględnieniem Konstytucji RP. Wskazuje ona, że organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest prezes rady ministrów, wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa (RIO). I dlatego uchwały dotyczące odpadów komunalnych powinny trafiać pod nadzór wojewodów, poza tymi które dotyczą opłat za odbiór odpadów. Nad tymi nadzór powinny mieć regionalne izby obrachunkowe.

W Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że nadzór nad takimi uchwałami dotyczącymi opłat za odbiór śmieci sprawują RIO, a w Olsztynie sędziowie wskazali, że właściwi są wojewodowie. Z czego wynika rozbieżność w orzecznictwie?

Argument przemawiający za tym, że rzekomo nadzór nad wszystkimi uchwałami ma wojewoda, bierze się stąd, że w ustawie z 2011 roku nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest przepis o zarządzeniach zastępczych. Zgodnie z tymi regulacjami wojewodowie musieli wydać zarządzenie zastępcze wobec gmin, które na czas nie podjęły odpowiednich uchwał. Musieli zatem wiedzieć, jakie uchwały zostały podjęte, a jakie nie. W konsekwencji niektórzy uważają, że jeżeli wojewoda miał wydawać zarządzenia zastępcze w danym zakresie, to winien w nim mieć status organu nadzoru. Moim zdaniem taka argumentacja jest błędna. O tym, jakie uchwały zostały podjęte przez gminę, a jakie nie, wojewoda mógł się dowiedzieć choćby z wojewódzkiego dziennika urzędowego, który sam wydaje. A to, że ktoś wydaje zarządzenie zastępcze, nie jest równoznaczne z tym, że sprawuje nadzór nad poprawnością uchwał podejmowanych w tym zakresie.

A co jeszcze, poza wskazaniem w konstytucji, przemawia za tym, że nadzór nad uchwałami w sprawie opłat sprawują regionalne izby obrachunkowe?

Ustawa o samorządzie gminnym też wskazuje, że w sprawach finansowych nadzór sprawują RIO. Ponadto ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych określa, że izby te sprawują nadzór nad uchwałami w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej. A w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje zastosowanie ordynacja podatkowa, o czym wprost przesądza ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym momencie nie powinno być wątpliwości, że nadzór nad uchwałami dotyczącymi opłat za gospodarowanie odpadami należą do właściwości RIO.

A jakie konkretnie uchwały powinny kontrolować RIO?

Lepiej by było, gdyby ustawodawca wyraźnie przesądził kwestie nadzoru nad uchwałami, skoro już pojawiają się różne interpretacje

Są trzy takie uchwały. Jedna dotyczy ustalenia metody obliczania opłaty i wysokości jej stawki, druga związana jest z trybem uiszczania należności, a trzecia dotyczy deklaracji mieszkańców, którzy sami muszą wskazać – według zasad ustalonych przez gminę – ile zapłacą. Te trzy uchwały składają się na obowiązek związany z uiszczaniem opłaty, one są nadzorowane przez RIO, a pozostałe przez wojewodę, co zresztą potwierdziła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Jakie konsekwencje może mieć to, że w kwestii nadzoru nad uchwałami dotyczącymi opłat sądy różnie orzekają?

W skrajnym przypadku, gdy wszystkie uchwały śmieciowe trafiły do wojewodów, ktoś może starać się wywodzić, że właściwy organ nadzoru, jakim jest RIO, nigdy nie dowiedział się o tym, że uchwała została podjęta. W tym momencie nie zacząłby biec 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. RIO może powiedzieć, że wszczyna postępowanie nadzorcze, mimo że uchwała obowiązuje od dłuższego czasu. Taka skrajna interpretacja w znaczący sposób mogłaby negatywnie wpływać na pewność obrotu prawnego. Rodzi się także pytanie o to, czy RIO, czy wojewoda jest właściwy do zainicjowania postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie opłat. Powstaje też wątpliwość, do kogo gminy mają przesyłać uchwały nowelizujące.

Jedno z orzeczeń zostało zaskarżone do NSA. Czy po werdykcie tego sądu nie będzie już problemu interpretacyjnego?

Istnieje szansa, że argumentacja NSA przekona kolejny WSA o tym, jak powinny być rozstrzygane takie sprawy. Sądy nie są jednak związane w innych sprawach takim wyrokiem, dlatego nie można mieć pewności, że orzecznictwo będzie jednolite. Sądy niższej instancji mogą nadal orzekać różnie, a co zatem idzie, takie sprawy ponownie mają szansę trafiać do NSA. Ten z kolei może zająć inne stanowisko niż w pierwszej tego typu sprawie. Dlatego lepiej by było, gdyby ustawodawca wyraźnie przesądził kwestie nadzoru nad tymi uchwałami, skoro już teraz pojawiają się różne interpretacje. W dodatku nowelizacja ma szansę pojawić się szybciej niż wyroki NSA.

CV

Maciej Kiełbus – prawnik w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. Specjalista w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego, procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.