Ile odszkodowania zapłaci urzędnik za rażące naruszenie prawa

Urzędnikom uczestniczącym w wydawaniu decyzji może być postawiony zarzut rażącego naruszenia prawa. Związana z tym odpowiedzialność finansowa wynika z ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej ustawa). Określa ona zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej (tzw. podmioty odpowiedzialne), za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności. W przypadku funkcjonariusza publicznego mamy zatem do czynienia z odpowiedzialnością regresywną wobec tych podmiotów.

Funkcjonariusz publiczny, czyli kto

Zgodnie z ustawą, funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo, jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Ustawa nie definiuje pojęcia organu administracji publicznej odsyłając tu do definicji zamieszczonej w art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa). Zgodnie z nią, przez organ taki rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 kpa (czyli organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco).

Ustawa ma zatem zastosowanie do wielu grup urzędniczych, w tym m.in. do:

- pracowników urzędów państwowych,

- członków korpusu służby cywilnej,

- pracowników samorządowych,

- pracowników urzędów skarbowych i izb skarbowych,

- członków samorządowych kolegiów odwoławczych.

Ale, oczywiście nie tylko.

Ważne!

Ustawa wprowadziła własną legalną definicję pojęcia „funkcjonariusz publiczny", dlatego nie mają tu zastosowania inne definicje tego pojęcia, w tym najczęściej używana definicja funkcjonariusza publicznego z art. 115 § 13 kodeksu karnego.

Szeroka definicja

Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów, które mieszczą się w pojęciu funkcjonariusz publiczny, a więc osób, które w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w ustawie ponosić będą odpowiedzialność majątkową za swoje działanie na zasadach i trybie w niej przewidzianym.

Jedną z takich kategorii stanowią osoby działające w charakterze organu administracji publicznej. Użyte w ustawie określenie „osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej" odwołuje się do występującego w doktrynie prawa administracyjnego koncepcji piastuna organu, czyli konkretnej osoby, która wykorzystuje kompetencje organu. Organ, bowiem to pojęcie czysto teoretyczne i prawne, a zatem jego funkcje wypełniać musi jakaś osoba fizyczna lub jakaś grupa osób fizycznych.

Piastunem organu będzie, zatem konkretna osoba znana z imienia i nazwiska powołana np. na urząd prezydenta miasta, która może upoważniać określone osoby (pracowników urzędu) do występowania w swoim imieniu. W służbie cywilnej taką osobą będzie minister, który może upoważniać zatrudnione w ministerstwie osoby (członków korpusu sc) do działania w jego imieniu.

Przekazanie kompetencji

Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik był umocowany do wykorzystania kompetencji organu.

Przy czym, jak stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2017 r. (I OSK 1642/16) organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów, jak i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku tylko jedno ograniczenie: osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Organ może upoważniać takich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie winno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737). Powinno też być pisemne oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika.

Niedopuszczalne jest, zatem wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Musi ono jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Przy czym musi być ono udzielone konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko. Niedopuszczalne jest, zatem upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r. I OSK 3369/15).

Granice upoważnienia

Osoba działająca z upoważnienia organu może wykonywać powierzone jej działania od chwili otrzymania tego upoważnienia aż do jego cofnięcia lub zmiany. Jak uznał, bowiem WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2008 r. (IV SA/Wr 643/07) umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych nie wygasa z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Skoro nie zostało ono uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności zachowuje ono swą ważność. W przeciwnym razie, prawidłowe funkcjonowanie organów decyzyjnych zostałoby zakłócone (por. Komentarz do ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa pod red. A. Bielskiej-Brodziak – Lex).

A zatem osoba działająca z upoważnienia organu jest funkcjonariuszem publicznym ponoszącym odpowiedzialność określoną w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy osoba, która udzieliła jej upoważnienia już nie pełni swojej funkcji (funkcji organu).

Członek organu kolegialnego

Określoną w ustawie odpowiedzialnością majątkową mogą być także objęci członkowie (kolegialnego) organu administracji publicznej np. członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. W tym przypadku chodzi bowiem o organy, które – jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. cytowany wcześniej komentarz) – mogą wydawać decyzje administracyjne lub postanowienia (a więc akty o charakterze indywidualnym i konkretnym). Tylko bowiem wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia z rażącym naruszeniem prawa stanowi jedną z przesłanek odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. A zatem organem kolegialnym w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa nie będzie organ, który podejmuje uchwały będące aktami normatywnymi (np. rada gminy).

Pracownik urzędu, ale nie tylko

Odpowiedzialnością majątkową określoną w ustawie objęte są także osoby wykonujące w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorące udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Przy czym, wszyscy zatrudnieni odpowiadają według tych samych reguł. Podstawa zatrudnienia nie ma bowiem wpływu ani na zasady ani na tryb ponoszenia tej odpowiedzialności.

podstawa prawna: Ustawa z 20 stycznia 2011 r o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)

Przesłanki odpowiedzialności majątkowej

Art. 5. ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.

Czy jedna odpowiedzialność zawsze wyklucza drugą?

- Za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej tj. obowiązku przestrzegania konstytucji RP i innych przepisów prawa, pracownik służby cywilnej został ukarany karą dyscyplinarną. Okazało się, że za jego zaniedbania przy przygotowaniu decyzji, urząd został zobowiązany do wypłaty adresatowi tej decyzji (czyli poszkodowanemu) odszkodowania. Pracownik boi się, że urząd wystąpi teraz o jego zwrot. Czy fakt, że pracodawca ukarał dyscyplinarnie pracownika za to przewinienie zabezpiecza go przed roszczeniem?

Nie. Objęcie pracownika odpowiedzialnością na podstawie ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej ustawa) zależy wyłącznie od tego czy pracownik należy do podmiotów objętych działaniem tej ustawy oraz czy spełnione zostały przesłanki pociągnięcia go do takiej odpowiedzialności. Jeśli odpowiedź na oba pytania jest twierdząca pracownik, któremu zarzucono rażące naruszenie prawa przy przygotowaniu decyzji może być pociągnięty za to do odpowiedzialności majątkowej. Również sytuacja odwrotna, w której pracownik najpierw zostaje pociągnięty do odpowiedzialności majątkowej na podstawie ustawy, nie wklucza pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej, choć tu ograniczeniem może być art. 113 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie trzech miesięcy od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego urzędu wiadomości o naruszeniu obowiązków członka korpusu służby cywilnej ani po upływie dwóch lat od popełnienia tego czynu.

Kwestię wzajemnych relacji odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych uregulowanej przepisami ustawy o odpowiedzialności z innymi przepisami przewidującymi negatywne konsekwencje wobec nich zostały określone w samej ustawie. Art. 3 ustawy stanowi, bowiem iż odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w tej ustawie wyłącza przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem. Wyłączenie dotyczy, zatem jedynie odpowiedzialności o charakterze majątkowym, co oznacza, że ustawa nie wyklucza całkowicie możliwości objęcia funkcjonariusza także innego rodzaju odpowiedzialnością w tym dyscyplinarną czy karną (gdy działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego wyczerpywać będzie znamiona czynu zabronionego przez ustawę karną). Zwłaszcza, że odpowiedzialność karna bazuje na karach o charakterze wolnościowym, które większości nie noszą cech sankcji majątkowych.

podstawa prawna: Art. 2-3 ustawy z 20 stycznia 2011 r o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)

Czy trzeba brać pod uwagę wszystkie osoby pracujące przy decyzji?

- Osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ może podlegać odpowiedzialności na zasadach i w trybie określonym w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Co oznacza sformułowanie „biorąca udział"?