NIK alarmuje: polityka prorodzinna państwa nie istnieje

NIK przypomina, że od dwudziestu lat systematycznie spada liczba ludności. Przy utrzymywaniu się obecnych trendów, w 2060 roku liczba ludności Polski z blisko 39 mln zmniejszy się do ok. 32 mln osób.

Zmieni się również struktura ludności: wzrośnie udział osób w wieku poprodukcyjnym, a zmniejszy udział dzieci. Spowoduje to, że jedna trzecia społeczeństwa w wieku produkcyjnym będzie pracowała na pozostałe dwie trzecie: dzieci i emerytów. Dodatkowo na procesy te nakłada się emigracja zarobkowa, głównie ludzi młodych - szacuje się, że wyjechało już około dwa miliony osób.

Zdaniem NIK zagwarantowanie stabilizacji i socjalnego bezpieczeństwa, co w efekcie spowoduje wzrost urodzeń, jest najpilniejszym zadaniem dla naszego państwa. Tymczasem w Polsce polityka prorodzinna praktycznie nie istnieje. Brakuje całościowego i strategicznego planowania działań na rzecz rodziny. Rozwiązania proponowane przez kolejne rządy - m.in. becikowe, ulgi od podatku za dzieci, roczny urlop macierzyński - mają charakter doraźnych akcji i nie poprawiają sytuacji w znaczący, zauważalny sposób.

Tak wynika z kontroli, którą NIK objęła sześć ministerstw odpowiedzialnych za różne aspekty polityki rodzinnej: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Zdrowia. Badania kontrolne uwzględniały legalność, celowość, rzetelność i gospodarność tych ministerstw w realizacji działań na rzecz polityki rodzinnej.

Dużo mówią, mało robią

Dużo mówi się o problemach demograficznych oraz potrzebie wprowadzenia nowych działań na rzecz rodziny, powstają kolejne opracowania na ten temat. Zgromadzona wiedza nie jest jednak wykorzystywana do tworzenia oraz prowadzenia efektywnej polityki rodzinnej.

Od dłuższego czasu nie powstała rządowa koncepcja, która ujmowałaby w sposób całościowy i długofalowy politykę rodzinną państwa. Nie ma jednego kompleksowego opracowania, określającego strategiczne cele tej polityki i opisującego niezbędne narzędzia do ich osiągnięcia. Zagadnienia polityki prorodzinnej rozproszone są w wielu odrębnych dokumentach strategicznych. Wszystkie przedstawiają politykę rodziną jako priorytet, ale żaden nie traktuje jej całościowo. Doszło do osobliwej sytuacji: do 2012 r. wspieranie rodziny było jednym z trzech zadań priorytetowych, wskazanych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. Usunięto je spośród zadań priorytetowych w roku 2013 - ogłoszonym Rokiem Rodzin. Tak też prowadzona jest polityka prorodzinna. Składa się z doraźnych, rozproszonych i niepowiązanych ze sobą działań. Poszczególne ministerstwa we własnym zakresie wprowadzają rozwiązania prorodzinne, ale żaden z ministrów nie jest odpowiedzialny za ich skoordynowanie i potraktowanie jako całości. Każdy z ministrów bada efekty i jest rozliczany tylko ze swojej części. NIK zauważa, że dzieje się tak, bo działania na rzecz rodziny nie zostały dobrze rozwiązane pod względem instytucjonalnym. Nie wypracowano systemu międzyresortowego przekazywania danych. Nie ma koordynatora polityki rodzinnej, któremu poszczególne ministerstwa przedstawiałyby cyklicznie sprawozdania, np. ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, jako właściwemu ds. obszaru „rodzina".

Co ministerstwa robią dla rodziny:

Minister Infrastruktury i Rozwoju opracowuje, wdraża i obsługuje programy polityki mieszkaniowej.

Minister Finansów wprowadził ulgę na dzieci od podatku dochodowego od osób fizycznych, preferencyjne opodatkowanie dochodów osób samotnie wychowujących dzieci, łączne opodatkowanie dochodów małżonków oraz obniżone stawki VAT na podstawowe artykuły żywnościowe i niektóre artykuły dla dzieci.

Minister Zdrowia zapewnia opiekę zdrowotną m.in. dzieciom oraz kobietom w ciąży.

Minister Edukacji Narodowej m.in. ustala procedury dopuszczania do użytku programów wychowania przedszkolnego oraz programów nauczania. Działa na rzecz większej dostępności wychowania przedszkolnego oraz bezpłatnych podręczników dla uczniów.

Becikowe nie jest najważniejsze

Fundusze przeznaczane na politykę prorodzinną są nienajlepiej wydawane. Szacuje się bowiem, że co roku przeznaczamy na politykę prorodzinną ok. 2 proc. PKB, czyli niemal tyle, ile wydajemy na obronność kraju, ale w żaden zauważalny sposób nie przekłada się to ani na wzrost liczby urodzeń, ani na rozwój rodzin.

Od lat nie zmienia się działań, które miały wspierać rodziny, choć nie przekładają się one na poprawę niekorzystnych trendów demograficznych. Nie ma do tego formalnych podstaw, bo nie bada się systematycznie efektów, jakie przynoszą i brakuje udokumentowanej wiedzy na temat ich skuteczności i przydatności. NIK zwraca uwagę, że w tak wrażliwym obszarze jak rodzina, niezmienność może być oceniana pozytywnie, jako coś trwałego, ale może też oznaczać regres i nieprzystawanie stosowanych rozwiązań do rzeczywistości. Przykładem takiego niedopasowania jest chociażby trudna sytuacja rodzin wielodzietnych: wskaźnik zagrożenia ubóstwem jest trzykrotnie wyższy w przypadku małżeństwa z trojgiem dzieci (34,4 proc.), niż dla małżeństw z jednym dzieckiem (11 proc.).

Także sami obywatele są niezadowoleni z polityki prorodzinnej. Z badań TNS Polska, przeprowadzonych na zlecenie NIK, wynika, że społeczeństwo postrzega działania państwa na rzecz rodzin jako doraźne i zaradcze, służące tylko tym rodzinom, które dzieci już posiadają, i dodatkowo oferowane są wybiórczo: głównie rodzinom wielodzietnym i w trudnej sytuacji życiowej. Respondenci podkreślali, że nie tego oczekują: nie chcą becikowego, czy dodatków na dzieci. Dla rodzin najważniejsze jest zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego i tworzenie miejsc pracy dla młodych. Ponad jedna piąta badanych zwracała uwagę, że oferowane obecnie działania z zakresu polityki rodzinnej nie są elementem znaczącym w momencie planowania dzieci. Stanowią raczej miły dodatek, kiedy dziecko się już urodzi.

NIK zwraca także uwagę na jeden z groźniejszych efektów braku skoordynowanej polityki prorodzinnej: część rozwiązań nominalnie prorodzinnych, czyli przeznaczonych dla wszystkich rodzin, niezależnie od dochodu, w praktyce przyjmuje formę wsparcia socjalnego. Widać to chociażby na przykładzie wprowadzonego w 2004 r. systemu świadczeń rodzinnych. Z definicji miały one być zupełnie odrębne od pomocy społecznej, lecz wysokość kryterium dochodowego ustalono na tak niskim poziomie, że z zasiłku rodzinnego i dodatków mogą skorzystać tylko najubożsi. Wbrew pierwotnym założeniom, system świadczeń rodzinnych staje się dzisiaj w istocie elementem pomocy społecznej.

Minister finansów za bardzo rządzi

Polska polityka prorodzinna prowadzona jest przede wszystkim kasowo. Kluczową rolę odgrywa w niej Minister Finansów, który decyduje, ile pieniędzy zostanie przeznaczonych na wspieranie rodzin. I dopiero do kwot wyznaczanych przez Ministra Finansów dostosowuje się prowadzone działania. Zdaniem NIK procedura powinna być odwrotna: najpierw należałoby jasno i precyzyjnie określić cele i priorytety polityki prorodzinnej oraz sposoby ich realizacji i dopiero do nich dopasować potrzebne fundusze.

Jednak brak odpowiedniego dokumentu, kompleksowo obejmującego politykę rodzinną powoduje, że trudno określić jej zakres i - co za tym idzie - wysokość przeznaczanych na ten cel środków publicznych.

- Powstają co prawda różne obliczenia, jednak są one tylko szacunkowe, a ich wyniki rozbieżne, m.in. ze względu na różne metodologie obliczeń. W raporcie Ministerstwa Pracy do wydatków na politykę rodzinną zaliczono ulgi podatkowe w wysokości ponad 6 mld zł, a z raportu Ministerstwa Finansów wynika, że w 2012 r. pomoc państwa udzielona rodzinom poprzez preferencje podatkowe wyniosła łącznie aż 36,3 mld zł – zauważyła NIK.

Okazuje się jednak, że skuteczność działań na rzecz rodzin zależy nie tylko od wysokości wydatków, ale przede wszystkim od jakości zastosowanych rozwiązań. Z danych Eurostatu wynika bowiem jasno, że choć Czechy na działania prorodzinne wydają mniej od Polski, to współczynnik dzietności mają wyższy. Tymczasem Węgry na rodzinę przeznaczają ponad dwa razy więcej niż Polska, a dzieci rodzi się tam mniej niż u nas.

- Być może wystarczy rzetelny remanent: skrupulatne sprawdzenie ile, na co i jak wydajemy pieniędzy, wyeliminowanie nieefektywnych rozwiązań i wprowadzenie w to miejsce lepszych - twierdzi NIK.

Potrzebny koordynator

Zdaniem NIK problemy dotyczące koordynacji polityki rodzinnej w Polsce wskazują, że potrzebna jest fundamentalna zmiana. Działania prorodzinne państwa powinny mieć charakter długofalowej inwestycji w przyszłość, odbudowującej zaufanie obywateli do trwałości i skuteczności wprowadzanych rozwiązań.

- Trzeba odejść od myślenia sektorowego, w ramach którego poszczególni ministrowie, każdy w swoim obszarze, realizują odrębne programy, do myślenia projektowego, w ramach którego ministrowie nadal są odpowiedzialni za realizacje określonych rozwiązań, lecz jeden z ministrów, posiadający uprawnienia ponadministerialne, zarządza realizacją całości polityki państwa. Mógłby to być Minister Pracy i Polityki Społecznej, który posiadałby uprawnienia pełnomocnika Rządu – uważa NIK.