Koronawirus: zamrożenie środków przeznaczonych na sfinansowanie budżetów obywatelskich

Epidemia COVID-19 zdążyła dotknąć każdego aspektu funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jej skutki uderzą zwłaszcza w samorządowe finanse – na gruncie prawnym i ekonomicznym. W tym roku należy spodziewać się znacznie niższych – niż rok temu – przychodów wpływających do gminnej kasy. Z tego powodu kolejne samorządy zapowiadają ograniczenie inwestycji i cięcia innych wydatków.

Tylko wybrane projekty

Ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (po nowelizacjach) zawiera przepisy mające uelastycznić samorządową gospodarkę finansową. Z jednej strony ustawodawca pozwolił, by „zarządy" jednostek samorządu terytorialnego mogły swobodnie przesuwać środki pomiędzy poszczególnymi działami klasyfikacji budżetowej bez udziału organów stanowiących. Z drugiej strony – władze samorządowe zyskały szczególne kompetencje w zakresie umarzania przysługujących im zobowiązań cywilnoprawnych i podatkowych, co dodatkowo przełoży się na spadek przychodów budżetowych.

Czytaj także:

Koronawirus: zmiany w samorządowych finansach

Koronawirus: plan ratunkowy dla gmin

Mimo to, działania ustawodawcy nie są konsekwentne. Rozwiązania wymaga kwestia budżetów obywatelskich. Wiążą one część samorządowych wydatków, które obecnym stanie prawnym mogą być przeznaczone tylko na sfinansowanie wybranych w tej procedurze projektów. Tymczasem przymus wydatkowania pieniędzy na ławki, ścieżki rowerowe, place zabaw i wydarzenia kulturalne (to przykłady typowych projektów wybieranych w budżetach obywatelskich) wydaje się w obecnej sytuacji niecelowy. Samorządy mogą mieć w tym roku budżetowym problemy z finansowaniem wydatków bieżących i niezbędnych inwestycji.

Problem na dwóch poziomach

Przyjęta w styczniu 2018 r. ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, umożliwiała utworzenie budżetów obywatelskich w jednostkach samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Z kolei miasta na prawach powiatu zostały zobowiązane do realizowania budżetów obywatelskich na podstawie art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Przy czym muszą one przeznaczyć na ten cel co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Problemy dotyczące funkcjonowania budżetów obywatelskich pojawiają się na dwóch poziomach – na etapie zgłaszania projektów i ich wyboru, oraz na etapie realizacji wybranych projektów. Faktycznie jedna edycja budżetu obywatelskiego realizowana jest w ciągu dwóch kolejnych lat – w pierwszym roku prowadzona jest procedura „wyborcza", w drugim realizowane są wybrane projekty.

Stan epidemii ogłoszony w związku z COVID-19 faktycznie uniemożliwia realizację pierwszej części procedury. Z uwagi na ograniczenia w poruszaniu się, nie jest możliwe zbieranie podpisów poparcia pod projektami zgłaszanymi do budżetu obywatelskiego. Praktycznie niemożliwa staje się także ich promocja wśród mieszkańców danego samorządu. Problemy te są w znacznej mierze analogiczne do tych związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej w tym samym czasie. Natomiast samo głosowanie w budżecie obywatelskim nie musi być problemem, gdyż często odbywa się z użyciem dedykowanej aplikacji lub strony internetowej.

Z kolei konieczność przeciwdziałania epidemii COVID-19 zarówno w zakresie skutków epidemicznych jak i jej skutków finansowych jest ograniczona przez usztywnienie wydatków przeznaczonych na projekty wybrane w budżecie obywatelskim.

Zakaz nadal obowiązuje

Zgodnie z art. 5a ust. 4 zd. 2 u.s.g. rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (analogiczny przepis znajduje się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa). Przepis ten wprowadza zakaz przeznaczania środków wybranych w procedurze budżetu obywatelskiego na inne na cele.

Zakazu tego nie uchyla art. 15zn pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na przesuwanie za pomocą zarządzeń środków pomiędzy działami klasyfikacji budżetowej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepis ten ma charakter szczególny i dlatego nie powinien być wykładany rozszerzająco.

W takim stanie rzeczy środki przeznaczone na sfinansowanie budżetów obywatelskich pozostaną zamrożone i nie będą mogły posłużyć do sfinansowania innych, pilniejszych wydatków. Tymczasem kwoty budżetów obywatelskich wyrażone w złotówkach nie mogą zostać uznane za bagatelne. Na przykład dla dwóch największych polskich miast Warszawy i Krakowa kwota ta wyniosła odpowiednio 83 026 847 zł i 25 961 019 zł.

Jak rozwiązać problem?

Samorządy zainteresowane w innym przeznaczeniu pieniędzy zarezerwowanych pierwotnie na potrzeby budżetu obywatelskiego mogą próbować rozwiązać ten problem na własną rękę. Wiele zależy od tego jaki charakter ma uchwała będąca podstawą do realizacji budżetu obywatelskiego. Na tym gruncie istnieją dwa warianty przyjmowane w praktyce:

- budżet obywatelski przeprowadzany na podstawie „ramowej uchwały" określającej tryb i zasady konsultacji obowiązujących w ciągu kolejnych edycji. W takich uchwałach nie określa się w sposób bezwzględny kwoty budżetu obywatelskiego tylko wskazuje się ją jako procent wydatków samorządu za poprzedni rok budżetowy. Kolejne edycje budżetu obywatelskiego realizowane na podstawie takiej uchwały uruchamiane są najczęściej za pomocą zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

- budżet obywatelski realizowany na podstawie poszczególnych uchwał regulujących jego zasady i tryb odrębnie dla każdej edycji. Taka uchwała określa najczęściej kwotowo wysokość budżetu obywatelskiego oraz kalendarz działań realizowanych w ramach takiej procedury.

W przypadku „ramowych uchwał" konieczne jest ich uchylenie. Wówczas zostanie wstrzymana procedura w związku z ogłoszonymi już edycjami budżetu obywatelskiego na lata 2020/2021. Uchylenie uchwały spowoduje z mocy prawa nieważność wydanych na jej podstawie zarządzeń np. określających kalendarz czynności przeprowadzanych w ramach danej edycji.

Trzeba zauważyć, że procedura budżetów obywatelskich nie została zawieszona z mocy prawa, w związku ze wstrzymaniem biegu terminów w prawie administracyjnym. Artykuł 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wymienia rodzaje terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg został zawieszony w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Katalog terminów wymienionych w tym przepisie obejmuje tylko terminy związane z dochodzeniem przez strony ich uprawnień procesowych lub kształtowania stosunków prawnomaterialnych. Przepis ten nie znajduje zastosowania do terminów wynikających z prawa ustrojowego lub prawa finansowego.

W lepszej sytuacji znajdują się samorządy, które przyjęły strategie corocznych uchwał poświęconych budżetowi obywatelskiemu. Wystarczy, że organy stanowiące takich samorządów po prostu nie przyjmą uchwały o kolejnej edycji budżetu obywatelskiego.

Rażące naruszenie prawa

Niezależnie od rodzaju uchwały określającej zasady i tryb budżetu obywatelskiego w najgorszej sytuacji są miasta na prawach powiatu. Spoczywa na nich bezwzględny obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych. Brak przeprowadzenia edycji budżetu obywatelskiego w danym roku budżetowym będzie oznaczał, że miasto na prawach powiatu dopuściło się rażącego naruszenia prawa.

Wstrzymanie procedury nowego budżetu obywatelskiego nie oznacza jednak, że nieważne staną się rozstrzygnięcia zapadłe w poprzedniej edycji. Mowa tu o sytuacji, w której w 2019 r. zostało przeprowadzone głosowanie i wybrane na jego skutek projekty zostały włączone do budżetu na rok 2020. Obecny stan prawny przewiduje konieczność zrealizowania inwestycji wybranych w budżecie obywatelskim. Modyfikacja takich pozycji w budżecie albo ich całkowite usunięcie będzie oznaczało rażące naruszenie prawa – w przypadku gmin art. 5a ust. 4 u.s.g. Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być w przyszłości np. negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej co do możliwości udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu samorządu lub odmowa udzielenia absolutorium przez organ stanowiący. W skrajnych przypadkach w grę mogą wchodzić także inne instrumenty nadzorcze przewidziane przepisami ustaw samorządowych np. odwołanie z urzędu wójta w związku z powtarzającymi się naruszeniami prawa.