Koronawirus: zmiany w samorządowych finansach

Jednym z podstawowych dla ustawy pojęć jest „przeciwdziałanie COVID-19". W stosunku do pierwotnego brzmienia ustawy nowelizacja znacząco rozszerza definicję tego terminu. Obecnie oznacza ono „wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby [COVID-19 – przyp. JDK]".

Taki zabieg pozwala na szersze stosowanie instrumentów zawartych w ustawie. Mogą one posłużyć organom władzy publicznej nie tylko do zwalczania zagrożenia epidemicznego ale też do zwalczania ekonomicznych skutków epidemii.

Zmiana kwot dotacji celowych

Rozwiązania uelastyczniające samorządowe finanse zawiera art. 15zi znowelizowanej ustawy. Ustęp 3 tego artykułu zmienia zasady funkcjonowania dotacji celowych wypłacanych samorządom z budżetu państwa. Przestają obowiązywać terminy do których możliwa jest zmiana kwot dotacji celowych wypłacanych z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego (j.s.t.). Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zmiany takich kwot mogą następować w terminie w zakresie zadań zleconych do dnia 15 listopada, a w zakresie zadań własnych j.s.t. do dnia 30 listopada.

Czytaj także: Wójt odroczy, rada zwolni z podatku. O ile ich stać

Zmiana powoduje, że kwoty środków z dotacji celowych przeznaczone na przeciwdziałanie COVID-19 będą mogły być zmieniane bez zachowania tych terminów. Taki stan rzeczy może wpłynąć na procedurę konstruowania budżetów na rok 2021, która rozpocznie się jesienią. Organy wykonawcze j.s.t. opracowując projekt budżetu będą musiały brać pod uwagę, że kwoty dotacji celowych na kolejny rok będą mogły być zmienione do końca starego roku budżetowego.

Inna zmiana odnosi się do dotacji celowych z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych. Zgodnie z art. 15zi ust. 3 ustawy, jeżeli dana inwestycja oświatowa będzie miała na celu przeciwdziałania COVID-19, to państwo może dofinansować ją do wysokości 100 proc. planowanych wydatków jednostki samorządu terytorialnego na realizację danego zadania.

Z kolei art. 15zl ustawy przewiduje, że jeżeli stan zagrożenia epidemicznego albo stan epidemii przedłuży się i będzie skutkował niemożnością przekazania przez ministra finansów informacji o rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej, to będzie mógł on przekazać ją w terminie późniejszym. Zasadniczo powinna ona zostać przekazana w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Jednak w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 15zl taki obowiązek informacyjny będzie mógł być wykonany po ich ustąpieniu, jednak nie później niż w terminie 14 dni od zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii.

Zmiany w budżecie

Szersze uprawnienia w związku koniecznością przeciwdziałania COVID-19 w zakresie gospodarki finansowej uzyskują organy wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany wynikają z nowego art. 15zn ustawy. W znaczny sposób został poszerzony zakres w jakim organ wykonawczy może samodzielnie wprowadzić zmiany do budżetu, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej. Zmiany te będą mogły dotyczyć finansowania nowych inwestycji przez j.s.t. Jedynym ograniczeniem organu wykonawczego przy wykonywaniu nowych uprawnień jest brak możliwości wprowadzania zmian, jeżeli spowodowałoby to pogorszenie wyniku finansowego jednostki. Na podobnych zasadach będzie możliwe modyfikowanie wieloletniej prognozy finansowej przez organ wykonawczy. Tym samym, za pomocą zarządzenia wydanego przez organ wykonawczy będzie można dokonywać takich zmian w budżecie, które dotychczas wymagałyby podjęcia uchwały przez organ stanowiący.

Pozostałe przepisy zawarte w art. 15zn ustawy umożliwiają organowi wykonawczemu j.s.t. samodzielne:

- dokonywanie czynności o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2–4 ustawy o finansach publicznych;

- zmianę przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki;

- utworzenie nowej rezerwy celowej bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków na podstawie art. 260 ust. 1 ustawy o finansach publicznych;

- dokonanie zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych.

Niezależnie od wymienionych wyżej uprawnień związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w art. 15zo ustawy, zostały organom wykonawczym przewidziane specjalne uprawnienia na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii i związanego z tym ryzyka istotnego naruszenia terminów i warunków realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji wójt będzie mógł samodzielnie:

- dokonywać zmian w budżecie w tym – przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;

- czynności o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.).

Ponadto, nie będzie także wymagane uzyskanie opinii regionalnej izby obrachunkowej (RIO) w związku zaciągnięciem lub wyemitowaniem przez j.s.t. zobowiązań, o których mowa w art. 91 ust. 2 u.f.p. (zaciąganie kredytów i pożyczek; emitowanie papierów wartościowych i innych tytułów dłużnych). Jednak powstanie takich zobowiązań powinno być przewidziane uprzednio w zaopiniowanej przez RIO pozytywnie prognozie kwoty długu właściwego samorządu. Korzystanie przez organ wykonawczy z uprawnień zawartych w art. 15zo ustawy jest ograniczone czasowo do końca stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego.

Samorządowe zakłady budżetowe

Zmianie ulega gospodarka finansowa samorządowych zakładów budżetowych. Artykuł 15 ust. 6 u.f.p. przewiduje, że zasadniczo dotacje dla takiej jednostki sektora finansów publicznych nie mogą przekroczyć 50 proc. kosztów jego działalności. W art. 31p ustawy zawarto normę prawną, zgodnie z którą w 2020 r. dotacja dla samorządowego zakładu budżetowego, który wykonuje zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, ma być wyższa niż 50 proc. kosztów jego działalności.

Zakres działalności samorządowych zakładów budżetowych jest ograniczony tylko do spraw wymienionych w art. 14 u.f.p. (będących niektórymi zadaniami własnymi j.s.t.). Stąd bez szczególnych rozwiązań prawnych takie jednostki w obecnej sytuacji nie miałyby możliwości zachowania płynności finansowej. Przepis ten daje możliwość zrekompensowania samorządowemu zakładowi budżetowemu przychodów utraconych na skutek epidemii COVID-19.

Umarzanie zobowiązań cywilnoprawnych

Nowelizacja ustawy przewiduje dodatkowe kompetencje dla organów j.s.t. związane z umarzaniem zobowiązań cywilnoprawnych przysługujących samorządom. Organ stanowiący j.s.t. może na podstawie art. 15zzzf podjąć uchwałę o odstąpieniu od dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. „Odstąpienie" znajdzie zastosowanie tylko do podmiotów, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. Ponadto ustawa przewiduje, że „odstąpienie" będzie udzielane na wniosek zainteresowanych podmiotów. Do czasu podjęcia uchwały o „odstąpieniu" będzie decydował na podstawie art. 15zzzg ust. 2 indywidualnie organ wykonawczy właściwego samorządu

W art. 15zzg ust. 1 zawarto podobne rozwiązanie w odniesieniu do należności pieniężnych z tytułu oddania samorządowych nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie przypadających za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Chcąc odroczyć pobór takich należności, określić zasady rozłożenia ich na raty lub zasady ich umarzania organ stanowiący j.s.t. powinien podjąć uchwałę na podstawie art. 59 ust. 1 u.f.p. Jednak do czasu jej uchwalenia decyzja o umorzeniu, rozłożeniu na raty lub odroczeniu ich poboru będzie indywidualnie podejmowana w stosunku do danego podmiotu przez organ wykonawczy j.s.t.

Umorzenie lub rozłożenie na raty należności cywilnoprawnych z tytułu najmu lub dzierżawy nieruchomości należących do Skarbu Państwa, gdy ten reprezentowany jest przez właściwego starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu, może zostać dokonane na podstawie art. 15zzze ustawy. Decyzję w tej sprawie podejmuje właściwy starosta lub prezydent. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od zgody wojewody.

Wykonywanie tegorocznego budżetu

Szczególne rozwiązania przewidziano też dla samorządów w związku z wykonywaniem tegorocznego budżetu. Artykuł 15zk ustawy przewiduje, że będzie on mógł być wykonany z kwotą wydatków bieżących przewyższającą dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Jednak różnica między tymi kwotami musi wynikać z wydatków finansowanych środkami własnymi samorządu na przeciwdziałanie COVID-19. Ponadto ustawodawca przewidział w art. 15zl ustawy specjalne zasady ustalania relacji ograniczającej wysokość spłaty długu jednostki samorządu terytorialnego na lata 2020-2025.

Konieczność przeciwdziałania COVID-19 w zakresie zwalczania samej pandemii i jej społeczno-ekonomicznych skutków będzie dodatkowym obciążeniem finansowym dla samorządów. Większość rozwiązań uelastyczniających budżety j.s.t. znajduje zastosowanie do zadań własnych. Zgodnie ze znowelizowanym stanem prawnym samorządy powinny przygotować się na konieczność zwiększania zadłużenia.

Odpowiedzialność za takie działania będzie obciążała przede wszystkim organy wykonawcze samorządów z uwagi na ograniczenie kompetencji rad i sejmików w zakresie kształtowania samorządowych budżetów.

Opóźnieniu ulegnie procedura absolutoryjna. Znowelizowana ustawa przewiduje, że minister finansów działając na podstawie jej art. 15zzh ust. 1 może wydać rozporządzenie określające inne terminy wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji, o których mowa w m.in. w ustawie o finansach publicznych. Dyspozycja ta została zrealizowana rozporządzeniem z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 570), zgodnie z jego § 4 pkt 2 o 60 dni zostaną przesunięte obowiązki związane z procedurą absolutoryjną - organy wykonawcze j.s.t. będą musiały przedstawić organom stanowiącym sprawozdanie finansowe za rok 2019 do 30 lipca, zaś organy stanowiące uchwałę o absolutorium podejmą do 29 sierpnia. Taki stan rzeczy powoduje także odłożenie w czasie rozpatrzenia raportu o stanie gminy/powiatu/województwa z uwagi na powiązanie tych czynności z sesjami absolutoryjnymi. Ponadto rozporządzenie opóźnia realizację jeszcze innych obowiązków przewidzianych przepisami u.f.p.W takiej sytuacji organ stanowiący będzie musiał podjąć uchwałę ws. udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu do dnia określonego w takim rozporządzeniu. Wówczas komisja rewizyjna organu stanowiącego będzie musiała przedstawić wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego w terminie 15 dni przed dniem wskazanym w rozporządzeniu.

Omawiane przepisy weszły w życie 31 marca br.

komentarz eksperta

Eliza Kurzela, radca prawny, doradca podatkowy, specjalizuje się w prawie samorządowym

Trudno skomentować zmiany wprowadzone w tak wielu przepisach w tak krótkim czasie. Tzw. tarcza antykryzysowa objęła swoim zasięgiem także samorząd terytorialny a ratio legis uchwalonych zmian to przede wszystkim dostarczenie samorządom narzędzi, służących do przetrwania tego trudnego okresu, którego zakończenia nikt – także ustawodawca – nie jest w stanie przewidzieć.

Dlatego podejmując próbę oceny wprowadzonych przepisów należy podkreślić, że od zgodnej współpracy samorządowych organów wykonawczych z uchwałodawczymi podczas, faktycznego stanu klęski żywiołowej, zależy niezakłócone realizowanie potrzeb mieszkańców.

Z jednej strony rozszerzono uprawnienia wójta w zakresie chociażby samodzielności wprowadzenia zmian do budżetu czy zwiększania zadłużenia bez konieczności uzyskania opinii właściwej komisji rady gminy czy realizacji zadań wynikających z „niezrównoważonego" budżetu. Ale zastrzeżono, że zwiększenie wydatków bieżących czy przenoszenie kwot między działami klasyfikacji budżetowej musi być podyktowane koniecznością ponoszenia wydatków na przeciwdziałanie COVID-19.