Projekt ustawy o prokuraturze: legislacyjna kastracja

Przypomnijmy: założeniem wiodącym projektu, który wniesiono do Sejmu 9 czerwca 2008 r., było zerwanie z unią personalną przy piastowaniu funkcji prokuratora generalnego oraz ministra sprawiedliwości, a zatem odizolowanie prokuratorów od rządu i przez to uwolnienie ich od zgubnych dla demokratycznego państwa prawnego wpływów politycznych.

Ponieważ taki zabieg prawno-ustrojowy, jeśliby go zaordynować na oślep, mógłby skutkować znaczącym obniżeniem rangi urzędu prokuratora generalnego, urzędowi temu zaprogramowano tryb powoływania i odwoływania porównywalny z ofiarowanym wcześniej innym najwyższym stanowiskom państwowym, np. rzecznikowi praw obywatelskich czy prezesowi NIK. Organem elekcyjnym uczyniono wszakże nie rozpolitykowany parlament, lecz z definicji apolitycznego Prezydenta RP, który uaktywniałby się na wniosek ministra sprawiedliwości, wybierając szefa całej prokuratury spośród dwóch kandydatów wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa i Krajową Radę Prokuratury.

Reforma miała wejść w życie od 1 stycznia 2009 r., a według późniejszych, realistycznych prognoz – z początkiem roku 2010.

[srodtytul]Od chwili poczęcia[/srodtytul]

Ze wspomnianym projektem od chwili poczęcia działo się coś niedobrego. Najpierw sam inicjator reformy, poprzedni minister sprawiedliwości, zamierzał wmontować w jej ramy spłaszczenie struktury organizacyjnej powszechnych jednostek prokuratury poprzez eliminację prokuratur apelacyjnych. Rada Ministrów pomysłu nie kupiła, chroniąc status prokuratorów przed odcięciem od wzorców sędziowskich, a przyszłą prokuraturę generalną – przed nadmiernym rozrostem spowodowanym przechwyceniem dotychczasowych zadań apelacji.

Nie bacząc na to, na pierwszym etapie prac podkomisji nadzwyczajnej Sejmu do rozpatrzenia projektów nowelizacji ustawy o prokuraturze, jesienią 2008 r., posłowie większości parlamentarnej wespół z całkiem innej maści opozycją oczyścili projekt rządowy z wszystkiego, co wiązało się ze szczeblem apelacyjnym w prokuraturze powszechnej. W środowisku prokuratorskim rozpętała się istna nawałnica, którą w styczniu bieżącego roku wyciszyła dopiero Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, powróciwszy do przedłożenia Rady Ministrów.

Tymczasem czołowy koalicjant pogroził prokuratorom przygotowanym na kolanie, zdążającym w jeszcze innym kierunku, poselskim projektem ustawy restytuującej stanowisko sędziego śledczego. Niemniej prace komisyjne dobiegały końca. Wystarczyło dopieścić zaledwie trzy jednostki redakcyjne projektu rządowego, te łączące się z nowo uchwaloną ustawą o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, by móc przystąpić do drugiego jego czytania.

[srodtytul]Dobre już było[/srodtytul]

Niestety, jak mawiają malkontenci, kiedy się ich pyta: co dobrego? – to, co dobre, już się skończyło.

Prace nad projektem nagle wstrzymano na prośbę nowego ministra sprawiedliwości, który chciał dokładnie zapoznać się z tym dokumentem. Początkowo wyglądało to zgoła naturalnie. Jasne przecież, że aby gdziekolwiek rozsądnie reprezentować rząd w danej kwestii, wypada tę kwestię odpowiednio zgłębić. Tymczasem mijał tydzień po tygodniu. Tu i ówdzie zgłębiono zapewne problemów tysiące. W każdym razie z terminem wyznaczenia terminu posiedzenia komisji po przerwie zwlekano blisko trzy miesiące.

Co ciekawe, podczas interwału Rada Ministrów nie obradowała na temat rewolucji w prokuraturze i tym samym nie mogła dokonać reasumpcji stanowiska odnośnie do tego, jak sobie ową rewolucję wyobraża. Inaczej ujmując, nie podlega dyskusji, że w łonie rządu żadna autokorekta projektu się nie narodziła.

[b]Wydawało się więc oczywiste, iż kierujący resortem sprawiedliwości będą popierać projekt bez zastrzeżeń.[/b] Obliguje zresztą do tego nieubłagany przepis art. 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, stosownie do którego członek rządu reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez ten organ. Tak się jednak nie stało.

[b]Podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 16 kwietnia 2009 r. minister sprawiedliwości poinformował zebranych o konieczności wprowadzenia do projektu istotnych zmian.[/b] Miałyby one dotyczyć m.in. rozszerzenia zadań prokuratora generalnego o wizytacje i nadzór zwierzchni oraz zwiększenia udziału prezesa Rady Ministrów czy też ministra sprawiedliwości w procedurze wyłaniania kandydata na stanowisko prokuratora generalnego. Przedstawiciel rządu zastrzegł jednakowoż, że zmiany te nie oznaczają zniesienia prokuratur apelacyjnych ani rezygnacji z powoływania prokuratora generalnego przez Prezydenta RP.

Następnie padło zobowiązanie się do przedstawienia konkretnych rozwiązań w ciągu najbliższych dni, po czym komisja skierowała projekt z powrotem do podkomisji. [b]Prokuratorzy z konsternacji struchleli.

Przebieg posiedzeń podkomisji nadzwyczajnej 23 – 24 kwietnia przerósł wszelkie wyobrażenia.[/b] Strona rządowa, co zrozumiałe, zapowiedzianych propozycji nie przedstawiła, nie dysponując stosownym umocowaniem. [b]Pojawił się za to niemal 13-stronicowy pakiet kilkudziesięciu poprawek poselskich, pióra wprawdzie nieznanego, ale konfirmowanych przez dwóch posłów większościowego ugrupowania rządzącego. Słowem, prawdziwa awantura i kolejny strzał do własnej bramki.[/b]

[srodtytul]Hiperkompetencyjna centrala[/srodtytul]

Najdalej idące poprawki dotyczą prokuratur apelacyjnych i pozycji ustrojowej prokuratora generalnego.

Te pierwsze, owszem, zachowuje się, tyle że bezlitośnie się je kastruje. W myśl tej propozycji zadania prokuratury apelacyjnej ograniczałyby się do prowadzenia śledztw w sprawach przestępczości zorganizowanej i korupcji, uczestnictwa w postępowaniu sądowym oraz sprawowania nadzoru instancyjnego w zakresie pozostawionym prokuratorowi nadrzędnemu, co do decyzji zapadających w prokuraturach okręgowych. Ze szczebla apelacji zniknęłyby natomiast wizytacje, lustracje i nadzór służbowy.

Ponadto prokurator apelacyjny nie kreowałby roli prokuratora przełożonego w stosunku do prokuratorów z niższych jednostek organizacyjnych danej apelacji.

[b]Krótko mówiąc, mamy tu do czynienia z wizją szczebla w strukturze prokuratury niby wyższego od okręgu, jednakże całkowicie pozbawionego możliwości oddziaływania na pracę kolegów usytuowanych niżej.

Odebraną apelacjom władzą cieszyłby się zaś prokurator generalny[/b]. Hiperkompetencyjna centrala nadzorowałaby, a także wizytowała i lustrowała wszystkie podległe prokuratury, od rejonu po apelacje.

Legislacyjna kastracja nie ominęła prokuratora generalnego. Precz z mrzonkami o finale mariażu z rządem i namaszczaniu przez prezydenta! Szefa prokuratury miałby powoływać i odwoływać jedynie premier.

Mało tego, w toku ostatniego posiedzenia podkomisji wykoncypowano nadto ślubowanie prokuratora generalnego przed prezesem Rady Ministrów. [b]Jeszcze chwila, a związano by nieszczęśnika obowiązkiem ekspozycji w swoim gabinecie podobizny prezesa. Tak oto kończy się sen o towarzystwie VIP-ów. Zostaje jawa w miejscu bliskim komendantowi głównemu policji. Co tam niezależność prokuratury. Wpisze się ją gdzie indziej.[/b]

Oba zabiegi zaakceptowano przy wsparciu części opozycji. Protestu ze strony rządowej nie odnotowano. Przedstawicielom Rady Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym i organizacji prokuratorskich pozostawiono w projekcie na otarcie łez propozycję rządową, by ustawa o prokuraturze stanowiła wprost, iż prokuratura jest organem ochrony prawnej. Dobre choć to. Żeby nie mylono prokuratury z policją.

O co w tym wszystkim chodzi? Bóg jeden raczy wiedzieć. Można tylko przypuszczać, że prokuraturę po raz któryś z rzędu wciągnięto w jakiś upiorny spektakl polityczny, by wykazać, że da się z nią zrobić to, co się komu podoba. A może ktoś postąpił wbrew rządzącym i stąd ta demonstracja siły?

[srodtytul]Gorszący spektakl[/srodtytul]

Jest jednak kilka rzeczy wiadomych w całej tej sprawie.

Pewne wydaje się mianowicie to, że w dobie zagrożenia terroryzmem oraz coraz silniej zorganizowaną przestępczością kryminalną i gospodarczą nie do pomyślenia jest prokuratura niewydolna pod względem organizacyjnym, uległa wobec elit politycznych i słaba. Taką zaś ponad wszelką wątpliwość by się ona stała, gdyby połamano jej strukturę i oddano w ręce marionetkowego prokuratora generalnego. Nie lepiej wróży straszenie prokuratorów odwołaniem pryncypała, gdy premierowi nie spodoba się jego roczne sprawozdanie albo gdy – sięgając do najświeższych propozycji poselskich – premier w przypływie frustracji uzna, że sprzeniewierzył się on złożonemu ślubowaniu.

Równie oczywisty jest brak jakichkolwiek podstaw do podejrzeń zgłaszających poprawki do projektu rządowego o złą wolę w kwestiach merytorycznych. Na pewno żadna z tych osób nie zmierza świadomie do przyznania pierwszeństwa w państwie terrorystom i przestępcom. Skoro tak, to sedno problemu tkwi w instrumentalnym traktowaniu projektowanej reformy prokuratury, co wcale reformatorów nie ekskulpuje. Istotę każdego projektu ustawy, podobnie jak proponowanych doń poprawek bądź autokorekt, stanowi wyraz woli wprowadzenia określonych zmian ustawodawczych. Instrumenty te nie mogą natomiast służyć do zastraszania przeciwników czy pozorowania realizacji obietnic wyborczych.

Nie podlega wreszcie dyskusji, że rząd i parlament mimo rodowodu politycznego są organami państwa, a nie desygnujących ich partii. To z kolei wymaga bezwarunkowego zastąpienia gry w reformę prokuratury normalnymi działaniami, które zagwarantują wcielenie reformy w życie.

Tak czy inaczej spektakl na kanwie rozważanego projektu ustawy przychodzi ocenić jako niedopuszczalny i gorszący, świadczący o nieprawidłowym funkcjonowaniu mechanizmów państwowych.

Należy wyrazić nadzieję, że Rada Ministrów oraz Sejmowa Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka znajdą wyjście z impasu za pomocą dostępnych środków prawnych, pozwalając prokuratorom skupić się nad wykonywaniem ustawowych zadań.