Podział MSW oznacza rozrost biurokracji - Soloch

Rozbicie MSWiA na dwa ministerstwa spowoduje ogromne marnotrawstwo środków oraz słabą wydolność całego systemu - ostrzega ekspert Instytutu Sobieskiego

Publikacja: 30.11.2011 23:20

Paweł Soloch

Paweł Soloch

Foto: Fotorzepa, Radek Pasterski RP Radek Pasterski

Red

Premier podjął decyzję o podziale resortu MSWiA na dwa ministerstwa. Jedno z nich, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC) ma koordynować cywilną administrację publiczną (państwową i samorządową) wraz z kwestiami informatycznymi. Drugie – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (MSW) – będzie zajmowało się nadzorem nad służbami mundurowymi: Policją, Państwową Strażą Pożarną, Strażą Graniczną i Biurem Ochrony Rządu. W ten sposób koordynacja działań administracji ulegnie rozbiciu. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w terenie będzie podlegał nadzorowi ministra Boniego stojącego na czele MAiC. Podległe na obszarze województwa wojewodzie służby: policja i straż pożarna, na szczeblu centralnym znajdą się w innym ministerstwie, MSW, i będą nadzorowane przez innego ministra (Jacka Cichockiego).

Taki podział wygląda na podyktowany bardziej względami doraźnej polityki niż głębszą instytucjonalną refleksją. Może to pociągnąć za sobą opłakane skutki. Oznacza odwrót od realizowanej z mozołem koncepcji administracji zespolonej na rzecz powrotu do będącego produktem czasów PRL zjawiska tak zwanej Polski resortowej. Grozi to dublowaniem się zadań i kompetencji, co oznacza osłabienie skuteczności i wzrost kosztów źle działającego systemu.

Kto komu podlega

Zgodnie z ustawą wojewoda odpowiada np. za zapobieganie klęskom żywiołowym (w Polsce głównie powodziom), jak też i innym „nadzwyczajnym" zagrożeniom, a także za koordynowanie akcji ratunkowej i organizowanie pomocy poszkodowanym. W tym zakresie wojewoda koordynuje i nadzoruje działania starostów powiatowych.

W wykonywaniu powyższych zadań kluczowa rola przypada podporządkowanym wojewodzie (a w powiecie – staroście) straży pożarnej i policji. Do kompetencji komendantów wojewódzkich policji i straży pożarnej, oprócz działań bezpośrednio związanych z likwidowaniem zagrożeń, należy także prowadzenie postępowań administracyjnych (są przecież organami administracji). Te uprawnienia przesądzają o silnej pozycji komendantów wobec nadzorujących ich wojewodów. W rzeczywistości komendanci bardziej niż dowódcami są urzędnikami dysponującymi biurokratycznym zapleczem ulokowanym w podległych im komendach, na ogół bardziej rozbudowanym niż odpowiednie struktury w urzędach wojewódzkich. Taki stan rzeczy nierzadko powoduje występowanie napięć między wojewodą a komendantami (np. w kwestiach związanych z realizacją programów takich jak numer alarmowy 112, koordynacją działań, czy sporami kompetencyjnymi). Do tej pory problemy na styku służby mundurowe (komendanci)  –  nadzorująca je administracja cywilna (wojewodowie), były rozstrzygane przez jednego ministra w ramach jednego ministerstwa - MSWiA. Teraz rozstrzygać będzie dwóch ministrów w ramach dwóch odrębnych resortów.

Dublowanie struktur

Sprzyja to powrotowi do, wydawałoby się, odchodzącej w niebyt logiki wspomnianej wcześniej Polski resortowej. Oto szef MSW pozbawiony jest bezpośredniego nadzoru nad wojewodami, ale za to wojewodowie polegli innemu ministrowi (MAiC) będą w terenie nadzorowali służby podporządkowane MSW. W ten sposób minister spraw wewnętrznych traci możliwość dbania o zintegrowany charakter systemu bezpieczeństwa i ochrony ludności, oparty na koordynacji działań administracji publicznej ze służbami mundurowymi. Odcięty od kierowania sprawami administracji, chcąc nie chcąc, w pierwszym rzędzie będzie rzecznikiem interesu podlegających mu policji i straży pożarnej wobec zwierzchniej dla nich władzy cywilnej: wojewodów i starostów. Tym ostatnim z pewnością będzie teraz trudniej koordynować działania służb, nad którymi sprawują formalne zwierzchnictwo.

Większa niezależność służb względem formalnie nadzorujących je wojewodów i starostów może pociągnąć za sobą wzrost kosztów ich funkcjonowania. Należy spodziewać się, że zgodnie z logiką Polski resortowej, w miejsce wyprowadzonego z MSW do MAiC działu administracji, powstaną nowe biurokratyczne struktury będące jego substytutem. Dublowanie się struktur ułatwia zachodzenie na siebie kompetencji obu ministerstw. Na przykład z łatwością można sobie wyobrazić powstanie w MSW komórek nadzoru postępowań administracyjnych wykonywanych przez komendantów wojewódzkich. Wielce możliwe jest dalszy biurokratyczny rozrost już rozdętych ponad miarę komend głównych i wojewódzkich policji i straży pożarnej.

Trzeba przy tym pamiętać, że koszt urzędnika w mundurze był i będzie wielokrotnie wyższy od kosztów utrzymania jego cywilnego kolegi, przede wszystkim ze względu na koszty emerytur. Urzędnicy cywilni nabywają prawo do świadczeń emerytalnych znacznie później niż funkcjonariusze. Co prawda zgodnie z zapowiedziami rządu różnica ta ma ulec zmniejszeniu, ale nadal urzędnicy cywilni będą pracowali dłużej niż ci w mundurach. Co ważniejsze, od wynagrodzenia urzędnika odprowadzane są składki emerytalne, natomiast służby mundurowe takich składek w ogóle nie odprowadzają, a ich emerytury wypłacane są bezpośrednio z budżetu państwa. Również świadczenia towarzyszące wykonywaniu pracy przez urzędników cywilnych są niższe. Np. przebywając na zwolnieniu lekarskim otrzymują oni 80 proc. wynagrodzenia, podczas gdy siedzący za biurkiem naprzeciw niego urzędnik w mundurze korzysta z tych samych przywilejów co narażający się „w polu" jego koledzy ze służby: czyli 100 proc. wynagrodzenia, dłuższy urlop, dodatki etc.

Prawdopodobieństwo dalszego rozrostu biurokracji „mundurowej", a co za tym idzie wzrostu kosztów funkcjonowania całego aparatu państwowego wzmacnia fakt, że deklarowane przez rząd ograniczenie zatrudnienia i wydatków na administrację odnosi się tylko do służby cywilnej, czyli około 120 tys. urzędników. Zapowiedzi redukcji etatów i szukania oszczędności nie dotyczą  liczniejszych służb mundurowych, które tworzy około 150 tys. funkcjonariuszy (z żołnierzami WP i funkcjonariuszami służb specjalnych – około 250 tysięcy). Znaczna część spośród nich pełni czysto biurokratyczne funkcje, ciesząc się zarobkami i przywilejami znacznie przewyższającymi te, które przyznaje państwo urzędnikom cywilnym wykonującym taką samą pracę.

Policjant w przebraniu misia

Liczba biurokratów w mundurach jest trudna do oszacowania ze względu na specyfikę ujmowania ich w statystykach. Z dużym prawdopodobieństwem można mówić o około 30 proc. funkcjonariuszy wykonujących zadania niezwiązane bezpośrednio z misją, jaką powinna realizować służba mundurowa. Są to wszelkiej maści specjaliści od sprawozdawczości, obiegu dokumentów, księgowi, logistycy, administratorzy obiektów, funkcjonariusze zajmujący się wyłącznie przetargami, udzielaniem koncesji i certyfikatów, oddelegowani do pracy urzędniczej w ministerstwach, pracujący w sekretariatach, bibliotekach, szkołach, centrach badawczych, a nawet w branżowych muzeach. Są oficerowie pracujący w gabinetach i biurach prasowych komendantów, specjaliści od PR, redaktorzy wydawnictw i branżowych gazetek, popularyzatorzy tematyki bezpieczeństwa w szkołach i przedszkolach (np. policjanci zawodowo występujący w przebraniu misia), etatowi mistrzowie ceremoniału, a także  aktorzy branżowych kabaretów z oficerską pensją. Wszyscy oni objęci są tymi samymi przywilejami jak ich koledzy, ponoszący nierzadko osobiste ryzyko podczas pełnienia służby na ulicach i w akcjach ratowniczych. Co więcej to właśnie biurokraci w mundurach, będąc bliżej władzy, awansują szybciej i kończą służbę z emeryturą na ogół wyższą niż w wypadku „liniowych" funkcjonariuszy. Odchodzący w wieku 50 lat ze stanowiska dyrektorskiego w „centrali" oficer (niekoniecznie generał) może otrzymać 8 i więcej tysięcy złotych emerytury.

Ograniczenie biurokracji „mundurowej" może się dokonać tylko poprzez przeniesienie maksymalnej ilości czynności administracyjnych wykonywanych w ramach poszczególnych służb do struktur cywilnych. To „rozhermetyzowanie" służb, oprócz olbrzymiego obniżenia kosztów, służyłoby także zwiększeniu ich skuteczności dzięki istnieniu zewnętrznej administracji cywilnej, zdolnej do efektywnego nadzoru. Próby takiego odbiurokratyzowania służb w historii MSWiA podejmowane były dwukrotnie. Jedna w okresie, gdy na czele ministerstwa stał Marek Biernacki, druga (na szerszą skalę), gdy szefem MSWiA był Ludwik Dorn. Każda z tych prób spotykała się z kontrą następnych ekip rządzących i demontażem budowanych przez obu ministrów cywilnych struktur i mechanizmów kontroli nad służbami mundurowymi. Mimo fiaska, podejmowane do tej pory próby reform pokazały, że budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa opartego o administrację zespoloną i pozbawione dotychczasowych biurokratycznych kompetencji służby mundurowe jest możliwa, pod warunkiem ich przyporządkowania temu samemu ministrowi w ramach tego samego urzędu (MSWiA). Rozbicie na dwa ministerstwa faktycznie osłabia ideę administracji zespolonej i reanimuje zasadę resortowości, wraz partykularyzmami (zwłaszcza w obrębie MSW), dublowaniem struktur, a w konsekwencji powoduje ogromne marnotrawstwo środków i słabą wydolność całego systemu.

Autor jest ekspertem Instytutu Sobieskiego, w 1999-2001 był dyrektorem Departamentu Ochrony Ludności, a latach 2005-2007 podsekretarzem stanu MSWiA i Szefem Obrony Cywilnej

Premier podjął decyzję o podziale resortu MSWiA na dwa ministerstwa. Jedno z nich, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC) ma koordynować cywilną administrację publiczną (państwową i samorządową) wraz z kwestiami informatycznymi. Drugie – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (MSW) – będzie zajmowało się nadzorem nad służbami mundurowymi: Policją, Państwową Strażą Pożarną, Strażą Graniczną i Biurem Ochrony Rządu. W ten sposób koordynacja działań administracji ulegnie rozbiciu. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w terenie będzie podlegał nadzorowi ministra Boniego stojącego na czele MAiC. Podległe na obszarze województwa wojewodzie służby: policja i straż pożarna, na szczeblu centralnym znajdą się w innym ministerstwie, MSW, i będą nadzorowane przez innego ministra (Jacka Cichockiego).

Pozostało 92% artykułu
W sądzie i w urzędzie
Czterolatek miał zapłacić zaległy czynsz. Sąd nie doczytał, w jakim jest wieku
https://track.adform.net/adfserve/?bn=77855207;1x1inv=1;srctype=3;gdpr=${gdpr};gdpr_consent=${gdpr_consent_50};ord=[timestamp]
Spadki i darowizny
Czym jest niegodność dziedziczenia? Pięć powodów, dla których można kogoś pozbawić spadku
Praca, Emerytury i renty
Coraz dłuższe L4, w tym z powodów psychicznych. Znamy najnowsze dane
Zdrowie
Ważne zmiany w zasadach wystawiania recept. Pacjenci mają powody do radości
Materiał Promocyjny
Jak budować współpracę między samorządem, biznesem i nauką?
Konsumenci
Po raz pierwszy sąd "usunął" WIBOR z umowy kredytu hipotecznego