Samowola budowlana: wysokość opłaty legalizacyjnej zależy od kategorii obiektu

Dokonanie przez organy błędnej kwalifikacji powinno skutkować uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki i poprzedzającego ją postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r. (II OSK 1081/15), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 lutego 2015 r. (II SA/Ol 1193/14) oraz decyzję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i poprzedzającą ją decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki, a także postanowienie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i poprzedzające je postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Inwestor nie uiszcza opłaty

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. W latach 2006 – 2008 inwestor wybudował trójkomorowy, przejazdowy silos na kiszonkę o wymiarach zewnętrznych 50 m x 29 m. Przed wykonaniem tej inwestycji inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wykonania inwestycji bez pozwolenia na budowę wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB).

W pierwszej kolejności organ nałożył na inwestora obowiązek trwałego zabezpieczenia silosu przed dostępem osób postronnych, a następnie nakazał inwestorowi przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów. Inwestor z tego obowiązku wywiązał się. Następnie PINB wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł kwalifikując silos do VIII kategorii obiektów budowlanych. Inwestor nie uiścił w wyznaczonym terminie tej opłaty.

W konsekwencji nieuiszczenia opłaty PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki silosu. Od decyzji tej inwestor złożył odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). WINB jednak utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję WINB inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (WSA). W skardze zarzucił on, że ustalona przez organ opłata legalizacyjna jest rażąco wysoka i przez to krzywdząca.

Budowę poprzedza pozwolenie

WSA nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił. WSA wskazał, że przed rozpoczęciem robót budowlanych skarżący powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Nieuzyskanie tej decyzji oznaczało, że silos został wykonany nielegalnie i stanowi samowolę budowlaną.

Zdaniem WSA organ prawidłowo przeprowadził procedurę legalizacyjną, w której wydano postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł, której inwestor nie uiścił. W konsekwencji organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę silosu, co też uczynił. Zaś wysokość opłaty została ustalona ostatecznym postanowieniem, którego inwestor nie zaskarżył do sądu administracyjnego. Dlatego, zdaniem WSA, zarzuty skarżącego co do wysokości opłaty pozostają poza zakresem orzekania sądu.

Błędna kwalifikacja

Od wyroku WSA inwestor złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). A ten uwzględnił skargę kasacyjną i tym samym uchylił wyrok WSA, decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB o nakazie rozbiórki silosu, a także uchylił postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB dotyczące opłaty legalizacyjnej. W ocenie NSA organy błędnie zakwalifikowały silos do VIII kategorii obiektów budowlanych obejmującej „inne budowle" niewymienione w załączniku do ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem NSA silos na kiszonkę powinien być zakwalifikowany do kategorii II obiektów budowlanych, tj. kategorii obejmującej „budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe". Za taką kwalifikacją przemawia dodatkowo § 3 rozporządzenia ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, które silosy na kiszonkę kwalifikuje jako budowlę rolniczą. Zakwalifikowanie silosu przez organy do nieprawidłowej kategorii spowodowało, że błędnie została ustalona opłata legalizacyjna. Dla kategorii II i VIII obiektów budowlanych ustawodawca przewidział różne współczynniki, których wysokość wpływa m.in. na wysokość opłaty legalizacyjnej. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego przewidziany dla kategorii II (do którego należy zaliczyć przedmiotowy silos) wynosi 1,0, zaś dla kategorii obiektu VIII wynosi 5,0. W rezultacie błędnej kwalifikacji organy znacząco zawyżyły wysokość opłaty legalizacyjnej.

wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1081/15.

Komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak