Zagospodarowanie przestrzenne i zmiana miejscowego planu - przedawnienie roszczeń

Sąd Najwyższy uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną w sprawie jednego z klientów kancelarii, uchylając wyrok i zwracając sprawę do Sądu Apelacyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jest to pierwsze, precedensowe orzeczenie Sądu Najwyższego odnoszące się do zagadnienia przedawnialności tych roszczeń i terminu ich przedawnienia.

O jakie roszczenia chodzi

Roszczenia, którymi zajmował się Sąd Najwyższy, stanowią cywilnoprawny skutek wykonywania przez gminy władztwa planistycznego, tj. przygotowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, współkształtujących zakres możliwego korzystania z nieruchomości. Działania te są legalne (rady gmin posiadają bowiem ustawowe kompetencje w tym zakresie), mogą jednak powodować szkody dla osób objętych działaniem planu, wpływając na wartość nieruchomości i jej przydatność dla właściciela czy użytkownika wieczystego, stąd ustawodawca przewidział dla nich możliwość wystąpienia z odpowiednimi roszczeniami.

Przewiduje je obecnie obowiązujący art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przy czym regulacja poprzednia – art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. – była zasadniczo podobna), który wskazuje: Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Co przewiduje plan miejscowy

W tej sprawie przedmiotem sporu była nieruchomość klienta zlokalizowana w Poznaniu, wykorzystywana przede wszystkim na działalność produkcyjną (ale także usługową i mieszkaniową), dla której nowy plan miejscowy przewidywał przeznaczenie sportowo-rekreacyjne.

Plan miejscowy został uchwalony w 2002 r. i wszedł w życie w ciągu 14 dni od dnia publikacji (tj. w lipcu 2002 r.) , natomiast pozew o odszkodowanie został złożony w kwietniu 2012 r. Sądy powszechne oddaliły powództwo, uznając, że na uwzględnienie zasługuje podniesiony przez Miasto Poznań zarzut przedawnienia, które miałoby następować w ciągu trzech lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Artykuł 118 Kodeksu cywilnego przewiduje bowiem w zakresie przedawnienia, że Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata.

Czy takie roszczenia się przedawniają

Sąd Najwyższy stanął przed rozstrzygnięciem, czy roszczenia takie w ogóle ulegają przedawnieniu, a jeśli tak – w jakim terminie. W skardze kasacyjnej argumentowano, że z uwagi na podobieństwo do roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego) i nieprzedawnialność tych roszczeń (art. 223 § 1 Kodeksu cywilnego), ciągły charakter ograniczeń wynikających z planu miejscowego oraz brak szczególnego terminu przedawnienia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można przyjąć, że roszczenia takie się nie przedawniają.

Przede wszystkim jednak skarga kasacyjna zarzucała, że roszczenia, o których mowa, nie są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale z wykonywaniem władzy publicznej. Ich źródłem, jak to wskazano w innym wyroku Sądu Najwyższego (z 20 lutego 2015 r., V CSK 294/14), nie są przepisy prawa prywatnego, ale normy o charakterze publicznoprawnym. Akcentowano także pasywną rolę przedsiębiorcy, który w żaden sposób nie może wpłynąć na to, czy jego roszczenie wobec gminy powstanie.

Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego

Sąd Najwyższy nie podzielił poglądu, jakoby omawiane roszczenia w ogóle nie ulegały przedawnieniu. Wskazał, że nie zachodzą podstawy do wyłączenia zastosowania ogólnej zasady z art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą roszczenia cywilnoprawne ulegają przedawnieniu. Nie dopatrzył się także podobieństwa do roszczenia negatoryjnego.