Zajęcie stanowiska a współdziałanie organów w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 7b kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) jedną z zasad ogólnych tej procedury jest współdziałanie organów administracji publicznej. W toku postępowania organy mają obowiązek współdziałać ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także sprawność postępowania.

Powinny posługiwać się przy tym środkami adekwatnymi do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Art. 7b k.p.a., przewidując wymóg współdziałania, nie formalizuje sposobów tego współdziałania. Organy są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 27 lutego 2018 r., sygn. II OSK 3116/17, LEX nr 2483486).

Czytaj też:

Organy administracji muszą ze sobą współdziałać

Przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji

Czy kilka wniosków jednej osoby o świadczenia z pomocy społecznej można rozpoznać w jednym postępowaniu?

Zajęcie stanowiska przez inny organ

W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie w danej sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ (to jest wyrażenia opinii, zgody bądź zajęcia stanowiska w innej formie), decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. Podkreśla się, że przepis ten nie jest samodzielną podstawą do zajmowania stanowiska przez inny organ.

Obowiązek współdziałania organów musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 843/16, LEX nr 2325251). Przykładowo – zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm.) – wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje zezwolenie na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Organ współdziałający działa w takich przypadkach w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2006 r., sygn. V SA/Wa 2152/05, LEX nr 193340).

Na każdym z tych organów (prowadzącym postępowanie główne i współdziałającym), przy podejmowanych przez nie czynnościach, ciążą obowiązki wynikające z przepisów procesowych (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 2085/99, LEX nr 657183). Stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga jednak o istocie sprawy i nie kończy jej w danej instancji (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 7 marca 2002 r., sygn. II SA 2938/00, LEX nr 81776).

Przykład:

Załóżmy, że organ prowadzący postępowanie chce uzyskać opinię innego organu, chociaż wymóg zwrócenia się o wyrażenie stanowiska nie wynika z przepisów. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie może zasięgnąć opinii innego organu na zasadach ogólnych, ale nie w trybie art. 106 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1139/07, LEX nr 372477). Gdyby natomiast organ miał obowiązek zwrócić się o stanowisko innego organu, ale tego nie zrobił i wydał decyzję z pominięciem tego wymogu, to stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 29 grudnia 1986 r., sygn. II SA 1035/86, LEX nr 9907).

Tryb postępowania

W przypadkach, gdy przed wydaniem decyzji wymagane jest zajęcie stanowiska przez inny organ, obowiązuje następujący tryb postępowania.

Krok 1. Organ załatwiający sprawę zwraca się do tego innego organu o zajęcie stanowiska i zawiadamia o tym stronę.

W przypadku gdy przepisy prawa materialnego, ustanawiające obowiązek współdziałania, nie określają konkretnego organu, który ma zająć stanowisko w sprawie, lecz wskazują np. osobę prawną, to organem w rozumieniu art. 106 k.p.a. jest ustawowy lub statutowy organ tej osoby prawnej, upoważniony do działania w jej imieniu i reprezentowania jej na zewnątrz (wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1259/07, LEX nr 485403). W wyroku NSA z 10 lutego 2009 r. (sygn. II OSK 128/08, LEX nr 515196) zwrócono uwagę, że w sytuacji, gdy organ właściwy do załatwienia sprawy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, a ten inny organ uznaje, że nie jest właściwy w danej materii, powinien przekazać to zagadnienie właściwemu organowi. Z uwagi na zawiadomienie strony dokonane przez organ zwracający się o zajęcie stanowiska, organ uzgadniający nie musi jej dodatkowo informować o prowadzeniu postępowania, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r., sygn. IV SA/WA 596/06, LEX nr 243077). Stronie należy zapewnić czynny udział w każdym studium postępowania, w tym także dotyczącym zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 4209/16, LEX nr 2494673).

Krok 2. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, ma obowiązek przedstawić je niezwłocznie. Powinno to nastąpić nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W razie niezajęcia stanowiska w tym terminie stosuje się art. 36-38 k.p.a., dotyczące skutków przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ. Organ współdziałający ma wówczas takie obowiązki jak organ wydający decyzję w przypadku bezczynności, a stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska ma obowiązek niezwłocznie poinformować organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia przez stronę.

Przewidziano, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może, w razie potrzeby, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zwraca się uwagę, że postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy charakter w sprawie załatwianej w formie decyzji przez inny organ. Powoduje to, że stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, a postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane przez organ współdziałający tylko w razie potrzeby (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. II OSK 1203/05, LEX nr 289289). Rola organu współdziałającego polega przede wszystkim na wykorzystaniu jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2847/17, LEX nr 2491783).

Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał to postanowienie, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., sygn. OW 2/04, LEX nr 120194).

Przykład:

Załóżmy, że organ prowadzący postępowanie główne, zobowiązany przez przepisy do dokonania uzgodnień z innym organem, nie jest zadowolony ze stanowiska tego innego organu i chce wnieść zażalenie na wydane przez niego postanowienie. Nie jest to dopuszczalne. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, ale zażalenie na to postanowienie przysługuje tylko stronie. Takiego uprawnienia nie ma organ prowadzący postępowanie główne. Organ właściwy do wydania decyzji nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Gd 536/05, LEX nr 203307). Organ prowadzący postępowanie główne nie może także sam sprawdzić czy zweryfikować postanowienia podjętego przez organ współdziałający (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 20 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 135/18, LEX nr 2474051).

Krok 3. Po uzyskaniu wymaganego stanowiska innego organu, organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję.

To, w jakim stopniu organ załatwiający sprawę jest związany treścią uzyskanego stanowiska, zależy od formy tego stanowiska (np. opinia, zgoda). Przyjmuje się, że opinia – jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru –jest tylko oceną faktów, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 października 1997 r., sygn. II SA 203/97, LEX nr 32495). Natomiast np. uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką wydaje organ prowadzący postępowanie główne (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, LEX nr 219341). Również sformułowanie „w porozumieniu" jest rodzajem współdziałania, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Oznacza ono wymóg uzyskania efektu w postaci zgodnych stanowisk organów (wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2018 r., sygn. II SA/Bk 821/17, LEX nr 2467248).

Posiedzenie w trybie współdziałania

W celu usprawnienia postępowania, w którym trzeba uzyskać stanowisko innego organu, można skorzystać z rozwiązania polegającego na zwołaniu posiedzenia w trybie współdziałania (art. 106a k.p.a.). Takie posiedzenie może zwołać organ załatwiający sprawę, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska. W sytuacji, gdy upłynął już termin do zajęcia stanowiska (czyli 2 tygodnie od dnia doręczenia żądania organowi współdziałającemu, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin), organ załatwiający sprawę może zwołać omawiane posiedzenie z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Natomiast przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, posiedzenie w trybie współdziałania można zwołać tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska.