Organy administracji muszą ze sobą współdziałać

Zgodnie z dodanym od 1 czerwca 2017 r. art. 7b kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w toku postępowania organy administracji mają obowiązek współdziałać ze sobą:

- w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania,

- przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności danej sprawy.

W uzasadnieniu przepisów wprowadzających tę regulację wyjaśniono, że zasada współdziałania organów dla dobra postępowania ma być czynnikiem dyscyplinującym podmioty zaangażowane w załatwienie sprawy i dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu takich przepisów jak art. 52 k.p.a. (dot. pomocy prawnej), art. 106 k.p.a. (dot. zajęcia stanowiska przez inny organ), czy art. 106a k.p.a. (dot. posiedzenia w trybie współdziałania). Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r. (sygn. IV SA/Po 902/17, LEX nr 2424499), prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Organy powinny zatem współdziałać ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, a sposób współdziałania musi być odpowiedni do sytuacji.

Pomoc prawna

W art. 51 k.p.a. przyjęto zasadę, zgodnie z którą osoba wezwana przez organ ma obowiązek osobistego stawienia się tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa bądź sąsiedniej gminy albo miasta. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 52 k.p.a. ustalający zasady korzystania z pomocy prawnej. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organ prowadzący postępowanie zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej bądź przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień czy zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem.

Organem, do którego można zwrócić się o udzielenie pomocy, może być zatem tylko:

- terenowy organ administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego, na którego obszarze działania zamieszkuje lub przebywa osoba, która ma być wezwana, przy czym

- musi to być organ kompetentny do załatwiania spraw administracyjnych danego rodzaju.

W przypadku zwrócenia się o pomoc prawną organ prowadzący postępowanie powinien wskazać:

- osoby, które mają być wezwane przez organ udzielający pomocy oraz

- okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, które mają być dokonane w trybie pomocy prawnej.

Regulacji zawartych w art. 51-52 k.p.a. nie stosuje się w sytuacjach, gdy charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania danej czynności przed organem prowadzącym postępowanie (art. 53 k.p.a.). Jak zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 1986 r. (sygn. SA/Gd 630/86, LEX nr 1688573), z art. 51-52 k.p.a. wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien skorzystać z pomocy prawnej w każdym przypadku, gdy obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej wykracza poza obręb gminy albo miasta, w którym ta osoba zamieszkuje lub przebywa (bądź sąsiedniej gminy albo miasta), a w ocenie organu prowadzącego postępowanie nie zachodzą przesłanki określone w art. 53 k.p.a. Organ udzielający pomocy ma obowiązek wykonać czynności, o które się do niego zwrócono, zgodnie z przepisami k.p.a., w tym z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Po wykonaniu zgodnie z prawem czynności procesowych przez organ udzielający pomocy, są one wiążące dla organu prowadzącego postępowanie.

Przykład:

Po wycięciu przez właściciela nieruchomości drzewa bez wymaganego zezwolenia, wójt prowadzi postępowanie w sprawie nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej. Osoba mogąca być świadkiem mieszka w innej części Polski. W tej sytuacji wójt prowadzący postępowanie może zwrócić się do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego dla jej miejsca zamieszkania o wezwanie tej osoby i przesłuchanie jej w charakterze świadka. Powinien jednak wskazać okoliczności, jakie powinny być przedmiotem zeznań (m.in. jakiego rodzaju i gatunku było to drzewo, jaki był obwód jego pnia oraz kiedy zostało wycięte – por. art. 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 142 ze zm.).

Zajęcie stanowiska przez inny organ

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (chodzi tu o wyrażenie opinii, zgody bądź stanowiska w innej formie), decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. Podkreśla się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, gdyż taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 843/16, LEX nr 2325251).

Wymóg zajęcia stanowiska przez inny organ przewidziano np. w:

- art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.), zgodnie z którym wójt udziela zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, czy

- art. 46 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn DzU z 2018 r. poz. 121 ze zm.), w którym przyjęto m.in., że decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym

resortu obrony narodowej wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw obrony narodowej, a resortu spraw wewnętrznych – zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych.

W takim przypadku obowiązuje następujący tryb postępowania.

Krok 1. Organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska oraz zawiadamia o tym stronę.

Krok 2. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska – w razie potrzeby po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego - zajmuje stanowisko i przedstawia je niezwłocznie. Przedstawienie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia temu organowi żądania zajęcia stanowiska, chyba że mający zastosowanie w danym przypadku przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie.

W zmienionym od 1 czerwca 2017 r. art. 106 § 6 k.p.a. zastrzeżono, że w razie niezajęcia przez organ stanowiska w wymaganym terminie (zasadniczo 2 tygodnie od dnia doręczenia temu organowi żądania zajęcia stanowiska) stosuje się art. 36-38 k.p.a. (dotyczące m.in. ponaglenia), przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia. Niewydanie stanowiska w ustawowym terminie wiąże się z brakiem możliwości wydania decyzji przez organ załatwiający sprawę, co może prowadzić do tego, że także ten organ będzie narażony za zarzut przewlekłości.

Posiedzenie w trybie współdziałania

Od 1 stycznia 2017 r. obowiązuje także art. 106a k.p.a., którym wprowadzono nową instytucję posiedzenia w trybie współdziałania. Organ załatwiający sprawę, który musi czekać z wydaniem decyzji na zajęcie stanowiska przez inny organ, może zwołać takie posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska.

Przed upływem terminu do jego zajęcia (2 tygodnie, chyba, że właściwy przepis prawa przewiduje inny termin), posiedzenie w trybie współdziałania można zwołać tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Natomiast po upływie tego terminu nie obowiązuje już wskazane wyżej ograniczenie i organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania także z urzędu albo na wniosek strony.

Przykład:

Organ obowiązany do zajęcia stanowiska nie zajął go w wymaganym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania do jego zajęcia. W takim przypadku organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania z urzędu bądź na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Jednak w sytuacji, gdy strona wniosła już ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość, której dopuścił się organ obowiązany do zajęcia stanowiska, to zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania nie zwalnia z obowiązku rozpatrzenia tego ponaglenia.

Organ załatwiający sprawę może wezwać strony na posiedzenie w trybie współdziałania. Jest to uzasadnione w sytuacji, gdy udział strony w posiedzeniu będzie przydatny do realizacji jego celu (przyspieszenie zajęcia stanowiska). W takim przypadku odpowiednio stosuje się art. 90-96 k.p.a., dotyczące przygotowania i przeprowadzenia rozprawy.