Bez kar nie ma mowy o walce z przewlekłością w postępowaniu administracyjnym

Obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nadal nie zapewniają efektywnej ochrony stron przed przewlekłością postępowań administracyjnych, a tym samym nie przyczyniają się do ich skrócenia.

Przyjrzyjmy się sprawie na tle hipotetycznego, jednakże często spotykanego stanu faktycznego. Załóżmy, że spółka X składa wniosek o podział nieruchomości. Organ administracji publicznej wydaje decyzję zatwierdzającą jej podział. Cztery z działek gruntu, które powstały w jego wyniku, są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną. Przechodzą one zatem z mocy prawa na rzecz gminy, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Spółce X, która utraciła własność wskazanych działek, przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wobec negatywnego wyniku rokowań z gminą w sprawie jego wysokości spółka występuje do starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. I tu zaczynają się poważne problemy.

Starosta prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Podejmuje bowiem czynności wyjaśniające i przeprowadza dowody opieszale, w dużych odstępach czasu, a część z nich nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia i jest podejmowana jedynie w celu odwleczenia merytorycznego rozstrzygnięcia. Starosta wyznacza kolejno pięć nowych terminów załatwienia sprawy w kilkumiesięcznych odstępach. W konsekwencji sprawa, mimo jej nieskomplikowanego charakteru, trwa latami.

Jakie instrumenty prawne przeciwdziałające przewlekłości postępowania przysługują w tej sytuacji spółce X? Zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca br. (pamiętać należy, że znowelizowane przepisy mają zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po ich wejściu życie), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka składa zatem zażalenie do wojewody, który po czterech miesiącach wydaje rozstrzygnięcie, uwzględniając zastrzeżenia spółki, i zobowiązuje starostę do wydania decyzji w ciągu kolejnych dwóch miesięcy. Wydawać by się mogło, że rozstrzygnięcie wojewody zobliguje starostę do wydania merytorycznej decyzji i zakończenia postępowania w wyznaczonym terminie.

Nic podobnego. Starosta ponownie wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, wydłużając po raz kolejny postępowanie administracyjne o kilka miesięcy. Motywuje to koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Okazuje się więc, że przewidziany w k.p.a. środek ochrony stron przed przewlekłością postępowania lub bezczynnością organu jest co najmniej nieefektywny. Niestety, nie była to rzadka sytuacja w okresie obowiązywania tego kodeksu w brzmieniu sprzed czerwcowej nowelizacji. Trudno jednak oczekiwać, że ulegnie ona zmianie po nowelizacji przepisów.

Zgodnie ze zmianami k.p.a., które weszły w życie 1 czerwca, dotychczasowe zażalenie na bezczynność lub przewlekłość postępowania zostało zastąpione instytucją „ponaglenia". Tak samo jak w przypadku zażalenia stronie służy prawo wniesienia do organu wyższego stopnia (albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia) ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Zmianie uległy terminy, w jakich ponaglenie ma zostać przekazane i rozpoznane. Mianowicie, organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przekazać ponaglenie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Następnie organ wyższego stopnia powinien je rozpatrzyć w terminie siedmiu dni od dnia jego wpływu. W zamyśle ustawodawcy wprowadzone terminy mają znacznie przyspieszyć procedowanie organów w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowań administracyjnych. Jest to zmiana zasługująca na aprobatę, jednak zobaczymy, co pokaże praktyka. Dotychczas przekazywanie akt administracyjnych i załatwianie zażaleń w trybie art. 37 k.p.a. było długotrwałe i zajmowało organom nawet kilka miesięcy. Nie należy oczekiwać, że po wejściu w życie nowelizacji praktyka ta z dnia na dzień ulegnie zmianie, zwłaszcza że przepisy k.p.a. nadal nie przewidują żadnej sankcji, w tym finansowej, za przekroczenie tych terminów przez organy.

Pozytywnie należy natomiast przyjąć zmiany, zgodnie z którymi organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, które mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Będzie to oznaczało, że organ, pomimo wniesienia ponaglenia, będzie dysponował aktami sprawy i w związku z tym będzie mógł w tym czasie kontynuować postępowanie. Wyartykułowanie tego wprost w treści przepisu definitywnie pozbawi organy administracji publicznej podnoszonego dotychczas argumentu, że niemożliwe było rozpatrzenie sprawy w okresie gdy wniesiono zażalenia, z uwagi na przekazanie akt sprawy organowi wyższego stopnia.

Wskazać należy, że zakres merytorycznego orzekania przez organ rozpatrujący ponaglenie po nowelizacji przepisów k.p.a. zasadniczo nie uległ zmianie w stosunku do dotychczas wydawanych orzeczeń. Organ, stwierdzając bezczynność lub przewlekłość postępowania, będzie wskazywał jednocześnie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo będzie zobowiązany do wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Również zmiana art. 38 k.p.a dotyczącego odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracownika organu administracji, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, ma jedynie charakter redakcyjny.