Kandydat nie może głosować

Sąd uznał, że tak podjęta uchwała narusza art. 25a [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=0CFFCC81B26BB70BD38F9B1E8EB999DC?n=1&id=163433&wid=342498]ustawy o samorządzie gminnym[/link] (dalej u.s.g.).

Przepis ten został wprowadzony do u.s.g. 30 maja 2001 roku przez art. 1 pkt 29 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=161583]ustawy z 11 kwietnia 2001 r. (DzU nr 45 poz. 497)[/link] jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym.

Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania go nie tylko dla własnych korzyści.

Zabezpiecza przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej uniemożliwia czerpanie korzyści ze sprawowanego mandatu. Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

[srodtytul]Stan faktyczny sprawy[/srodtytul]

[b]Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 lipca 2009 r. (II SA/Rz 444/09)[/b] oddalił skargę rady gminy Fredropol na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 28 kwietnia 2009 r., nr NKII.0911-55/09 w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy.

W uzasadnieniu sąd uznał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i sprowadza się do stwierdzenia, że rada gminy w Fredropolu 20 marca 2009 r. podjęła uchwałę nr XXXI/204/2009 w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Gminy w osobie R.M., który będąc radnym, uczestniczył w tym głosowaniu.

Wojewoda podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady pozostaje w sprzeczności z art. 25a u.s.g.

Jednym słowem, organ nadzoru uznał, a wojewódzki sąd administracyjny takie stanowisko podtrzymał, że radny może mieć interes prawny w wyborze jego osoby na stanowisko przewodniczącego rady gminy.

[srodtytul]Zarzuty skargi kasacyjnej[/srodtytul]

Powyższy wyrok zaskarżyła w całości rada gminy Fredropol, zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25a oraz art. 19 u.s.g.

W ocenie skarżącej zupełnie nie można dostrzec, by z przepisów tych, w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, istotnie można było wyprowadzić taki wniosek, że samo prawo osoby będącej już radnym – obowiązanym do udziału w pracach rady – do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady jest rozumiane jako interes prawny tego radnego, a więc jego osobisty, wewnętrzny, przeciwstawiający się interesowi zewnętrznemu, publicznemu, a nie jako wyłącznie obowiązek.

Rada zarzuciła sądowi również błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g przez błędne przyjęcie, że jest to przepis, z którego wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady w rozumieniu istnienia po stronie takiego radnego interesu prawnego nakazującego wyłączenie się od głosowania.

Przepis ten należy rozumieć literalnie, a mówi on jedynie o tym, że rada konstytuuje się i wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących w rozumieniu obowiązku dokonania takiego wyboru i na jakich zasadach, tj. że w głosowaniu tajnym i bezwzględną liczbą głosów, a nie prawa do wyboru na funkcje w radzie, które wynika już z samego faktu bycia radnym.

Nadto mając na uwadze zapis ust. 2 art. 19 u.s.g. stanowiący o zadaniach przewodniczącego rady, w sprzeczności z art. 19 ust. 1 i art. 25a u.s.g. stoi pogląd, iż przepis ten stanowi o prawie radnego do kandydowania na stanowisko przewodniczącego i dlatego jest tutaj jego interes prawny.

Zarzut błędnej wykładni dotyczył także art. 25a gminnej ustawy ustrojowej. Zdaniem rady sąd błędnie przyjął, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad jego wyborem na stanowisko przewodniczącego rady dotyczy jego interesu prawnego jako osobistego, indywidualnego.

W ocenie skarżącej udział radnego w pracach rady jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem radnego, a funkcje w organie rady takie jak: przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, przewodniczący poszczególnych komisji rady, związane są wyłącznie z organizacją pracy danej rady i stanowią jedynie jej strukturę niemającą żadnego przełożenia na istnienie interesu prawnego danego radnego wybieranego na ww. funkcję, tym bardziej by postrzegać to jako jego indywidualny, osobisty stosunek mający przynieść mu wymierne korzyści.

[srodtytul]Zaskakujący wyrok[/srodtytul]

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że wniesiona przez radę gminy skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Rzeszowie nie są trafne.

Po pierwsze pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej [b](por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). [/b]

Stanowisko to powtórzono także [b]w wyroku NSA z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98.[/b]

Nie ulega więc wątpliwości, że art. 19 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym na przewodniczącego rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy.

Po drugie za trafnością interpretacji art. 25a u.s.g., przyjętej przez sąd I instancji, przemawiają reguły wykładni systemowej. Jedna z nich stwierdza, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy.

Niedopuszczalna więc jest taka wykładnia art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, mimo że ten ostatni przepis wyraźnie ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych.

Po trzecie wreszcie, mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 25 ust. 8 u.s.g., zasadne jest stwierdzenie, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

[ramka][b]Uchwały, które mogą nie zostać podjęte[/b]

Omówiony wyrok NSA może powodować bardzo poważne konsekwencje. Tak daleko posunięte rozumienie interesu prawnego radnego może spowodować to, że rady nie będą w stanie podejmować licznych uchwał.

Jako przykład można podać uchwały w sprawie:

- ustalenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym (ze względu na interes prawny o charakterze majątkowych wszystkich radnych);

- plan przestrzenny (ze względu na interes prawny radnych posiadających nieruchomości na terenie objętym planem);

- odwołanie zarządu powiatu (ze względu na interes prawny radnych, członków zarządu powiatu).