W służbie cywilnej nie ma kryzysu

Na łamach „Rzeczpospolitej" ukazał się tekst profesora Jacka Czaputowicza, dotyczący funkcjonowania służby cywilnej. Obraz, który nakreślił w tym artykule długoletni zastępca jej szefa, a później dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, jest trudny do przyjęcia dla mnie – od 11 miesięcy szefa Służby Cywilnej. Dlatego też z uwagą przyjrzałam się tezom stawianym przez autora tekstu i nie zgadzając się z nimi, postanowiłam podjąć polemikę – w trosce o przyszłość służby, która ma profesjonalizować polską administrację, co było naszym wspólnym celem.

Już w pierwszych zdaniach profesor Czaputowicz rozprawia się z „mitem" o zamrożeniu wynagrodzeń w służbie cywilnej. Pisze, że „pod hasłem odmrożenia płac urzędniczych kryją się znaczne podwyżki". Ta teza nie znajduje oparcia w danych, w latach 2009–2014 nastąpił realny (tj. z uwzględnieniem inflacji) spadek średniego wynagrodzenia w służbie cywilnej o 3,3 proc. W tym samym okresie w gospodarce narodowej przeciętne wynagrodzenie realnie wzrosło o 11,6 proc., a w samorządzie terytorialnym – o 11,5 proc.

Trend spadkowy

Kwota bazowa służąca do ustalania wynagrodzenia zasadniczego w służbie cywilnej pozostaje bez zmian od 2009 r. Płaca minimalna wynosiła wtedy 68 proc. kwoty bazowej, a w 2014 r. stanowiła już 90 proc. tejże kwoty. Spadek wynagrodzeń w służbie cywilnej niesie ze sobą wyraźne efekty – spada jej konkurencyjność na rynku pracy. Wynagrodzenie zasadnicze ponad 60 proc. służby cywilnej (ok. 74 tys. osób) nie przekracza 2100 zł netto.

Autor artykułu ubolewa nad kilkuprocentowym wzrostem zatrudnienia w służbie cywilnej w latach 2007–2014. W rzeczywistości zatrudnienie wzrastało do 2010 r. Dlaczego? Byliśmy nowym członkiem UE, przybyło nam zadań: w ochronie środowiska (ok. 1 tys. etatów), kontroli weterynaryjnej (ok. 1 tys. etatów) oraz przy projektach unijnych (obecnie ok. 3,7 tys. etatów). Do tego doszły zmiany „na papierze", gdy osoby już zatrudnione w administracji zyskiwały status członków korpusu służby cywilnej, na przykład ok. 4,6 tys. etatów w służbach mundurowych przeniesiono do tej służby i włączono do korpusu jednostki wcześniej funkcjonujące poza nim (ok. 2,2 tys. etatów).

W ciągu ostatnich czterech lat odnotowujemy wyraźny trend spadkowy zatrudnienia w administracji publicznej (spadek o ok. 28 tys. etatów). Dotyczy to także korpusu służby cywilnej (stanowiącego ok. 13 proc. tejże administracji).

Profesor Czaputowicz twierdzi, że „wbrew powszechnym opiniom związek między mianowaniem a profesjonalizacją służby cywilnej jest niewielki", a „zdanie egzaminu nie czyni jeszcze pracownika bardziej profesjonalnym, potwierdza jedynie jego wiedzę i zdolności, które miał także wcześniej". Mianowanie to wybór określonej ścieżki kariery, to gwarancje i uniezależnienie polityczne przy jednoczesnych obowiązkach i ograniczeniach, to motywacja do dalszego rozwoju, szczególnie dla osób pracujących poza Warszawą. Zagadnienia objęte egzaminem to wcale nie jest oczywista wiedza dla każdego pracownika administracji. To całe bloki: prawo, administracja publiczna, finanse publiczne, polityka zagraniczna, organizacja i zarządzanie, zagadnienia społeczne i ekonomiczne. Przyswojenie tak szerokiej tematyki wymaga własnej intensywnej pracy, a pozwala później w pracy analizować zjawiska w szerszym kontekście.

Mianowanie jest jedną z nielicznych instytucji, w których człowiek sam dzięki swojej pracy, uporowi, często wyrzeczeniom, może dojść do celu, zadbać o swoją karierę, niezależnie od tego, skąd pochodzi – czy z warszawskiego ministerstwa czy z inspektoratu w małym, powiatowym miasteczku. Wbrew temu, co pisze profesor Czaputowicz, dodatek dla mianowanych urzędników nie jest za zdany egzamin, lecz za podwyższony poziom kwalifikacji oraz przyjęcie na siebie większych obowiązków. Za przystąpienie do egzaminu kandydaci muszą płacić (i to wcale nie tak mało, bo do 50 proc. minimalnego wynagrodzenia), mając pełną świadomość, że dla większości zdających ta inwestycja nie przełoży się na dodatek do pensji. Naprawdę trudno tu mówić o „niesprawiedliwości systemu".

Według Trybunału Konstytucyjnego urzędnicy mianowani mają stanowić zasadniczy trzon członków korpusu służby cywilnej, swoisty „kręgosłup". W wyroku z 2011 r. Trybunał przypomniał, że stabilizacja zatrudnienia gwarantowana urzędnikom, trwałość tego stosunku pracy w służbie publicznej pełni niezwykle ważną funkcję, zapewniając instytucjom państwowym wysoko wykwalifikowanych pracowników. Uniezależnia obsadzanie stanowisk w służbie publicznej od kryteriów politycznych i stanowi konieczny warunek bezstronności politycznej i kompetencji tej służby. Ochrona trwałości stosunku pracy, polegająca przede wszystkim na ustawowej reglamentacji okoliczności umożliwiających rozwiązanie stosunku pracy, ma gwarantować możliwość wykonywania obowiązków ustawowych w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych.

Trzon administracji w postaci urzędników mianowanych, którego zróżnicowanie statusu prawnego, jak zauważa Trybunał Konstytucyjny, wynika z rozwiązań konstytucyjnych, stanowi gwarancję ciągłości profesjonalnej realizacji zadań państwa, priorytetów kolejnych rządów, wdrażania reform. Statystyki potwierdzają, że tak się właśnie dzieje, urzędnicy mianowani sprawdzają się w służbie państwu – zajmują 41 proc. wyższych stanowisk w służbie cywilnej i aż 66 proc. w grupie dyrektorów generalnych, czyli na najwyższych stanowiskach w służbie cywilnej.

Interes kraju

Niemal we wszystkich krajach UE istnieje specjalny status urzędnika służby cywilnej. Jest to uzasadnione jego funkcją, wykonywaniem zadań ściśle związanych z ogólnym interesem państwa. Co do zasady specjalny status ma umożliwić ochronę urzędnika przed politycznymi, ekonomicznymi, religijnymi i innymi naciskami o podłożu korupcyjnym (w szerokim rozumieniu), aby mógł jak najlepiej realizować powierzone zadania w interesie publicznym, w sposób bezstronny, politycznie neutralny, rzetelny i profesjonalny. Specjalny status zyskują osoby, które mają za zadanie stać na straży interesu danego kraju i jego obywateli.

Postulowane przeze mnie podwyżki najniższych wynagrodzeń w służbie cywilnej są głęboko przemyślaną, uwzględniającą szerszy kontekst, próbą rozwiązania jednego z głównych problemów służby cywilnej – odpływu specjalistów o wysokich kwalifikacjach. Dotyczy to przede wszystkim administracji szczebla wojewódzkiego i powiatowego. Niezależnie bowiem od indywidualnych aspiracji zatrudnionych w niej urzędników istnieje jeszcze jeden, zasadniczy powód, dla którego ten odpływ musimy zatrzymać, a przynajmniej spowolnić. Ten powód to najlepiej pojęty interes publiczny. Chcemy jeść zdrowe mięso, mieszkać w solidnie zbudowanych domach, oddychać czystym powietrzem i pić nieskażoną wodę. Jako obywatele i zarazem podatnicy mamy prawo wymagać, aby nad naszym zdrowiem i bezpieczeństwem czuwali najwyższej klasy fachowcy. Ale mamy też obowiązek właściwie im za to płacić.

Na koniec chciałabym się odnieść do stwierdzenia, że urzędnicy nie są zainteresowani szeroką debatą publiczną na temat modelu polskiej służby cywilnej. To nieprawda – jesteśmy zainteresowani debatą, która przecież nas dotyczy, ale debatą rzetelną i merytoryczną. Jesteśmy gotowi na zmiany, czego dowodem jest trwająca ocena ex post ustawy z 2008 roku, ukierunkowana na zdiagnozowanie jej mocnych i słabych stron. Wyniki oceny wraz z dominującymi trendami międzynarodowymi mogą i powinny być podstawą takiej debaty.

Przyczyny wzrostu zatrudnienia w ostatniej dekadzie

Związane z członkostwem Polski w UE:

- budowa systemu obsługi funduszy europejskich, konieczność zarządzania pięciokrotnie większymi środkami z funduszy strukturalnych w perspektywie finansowania 2007–2013 – względem lat 2004–2006 (obecnie funkcjonuje ok. 3,7 tys. etatów finansowanych ze środków UE w korpusie służby cywilnej),

- powstanie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wraz z 16 regionalnymi dyrekcjami w celu zarządzania ochroną przyrody, w tym m.in. obszarami Natura 2000 oraz w zakresie kontroli procesu inwestycyjnego (ok. 1 tys. etatów),

- nowe zadania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, realizacja Programu Budowy Dróg Krajowych (ok. 1,3 tys. etatów od 2006 roku),

- wzmocnienie zadań Inspekcji Weterynaryjnej, m.in. ze względu na wymogi UE dotyczące kontroli, np. w związku ze stopniowym wzrostem krajowej produkcji zwierzęcej (1 tys. etatów od 2006 roku).

Wynikające ze zmian systemowych:

- ucywilnienie części etatów w służbach mundurowych i włączenie ich do korpusu służby cywilnej w latach 2007–2009 (4,6 tys. etatów od 2006 roku),

- włączenie do służby cywilnej części pracowników regionalnych zarządów gospodarki wodnej, wcześniej poza systemem służby cywilnej (ok. 1,1 tys. etatów),

- włączenie w strukturę korpusu służby cywilnej części pracowników likwidowanych gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych, wcześniej poza systemem służby cywilnej (ok. 1,1 tys. etatów).

—c.t-b