Reklama

Janusz Jankowiak: Pod wodą, czyli jak podejść do nierównowagi fiskalnej

Bez międzypartyjnego konsensu politycznego, obejmującego rozpisany na 2-3 kadencje plan redukcji wydatków i podwyżki podatków, nie uda się utrzymać równowagi makroekonomicznej w polskiej gospodarce.

Publikacja: 10.10.2025 12:54

Minister finansów i gospodarki Andrzej Domański przemawia w Sejmie w Warszawie, 9 bm. Podczas posied

Minister finansów i gospodarki Andrzej Domański przemawia w Sejmie w Warszawie, 9 bm. Podczas posiedzenia niższa izba parlamentu zajmowała się m.in. projektem ustawy budżetowej na 2026 r. oraz projektem tzw. ustawy okołobudżetowej. Biorąc pod uwagę frekwencję, polityków opozycji mocno niezrównoważone finanse publiczne mało interesują.

Foto: PAP/Leszek Szymański

Państwowy dług publiczny (PDP) na koniec 2Q 2025 r. wyniósł niemal 1,77 bln zł. W pierwszym półroczu wzrósł do 47,1 proc. PKB, czyli o 2,8 pkt proc. wobec końca 2024 r. Uwzględniając cykliczność można oszacować, że w całym 2025 przyrost długu sięgnie ok. 5 pkt proc. r/r.

Za wzrost zadłużenia państwowego długu publicznego w drugim kwartale odpowiada przede wszystkim podsektor rządowy: o 57,4 mld zł (3,6 proc r/r), a także w niewielkiej części – ubezpieczeniowy (o 0,3 mln zł, 2,1 proc. r/r).

Według ustawy o finansach publicznych przekroczenie przez PDP progu ostrożnościowego wynoszącego 55 proc. PKB wymaga, by w kolejnym budżecie nie było deficytu, zamrożony zostaje wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej, a waloryzacja rent i emerytur jest ograniczona. Przy dotychczasowym tempie przyrastania długu ustawowa bariera 55 proc. PKB zostanie złamana w 2027 r. Wówczas z całą pewnością 55-proc. próg ostrożnościowy zostanie zniesiony w drodze nowelizacji ustawy. Tak jak w przypadku progu 50 proc. PKB, który był, ale już go nie ma.

Foto: materiały autora

Dług publiczny według definicji unijnej (EDP) wyniósł już 58,2 proc. PKB. W I połowie roku wzrósł o 2,9 pkt proc. i na koniec czerwca wyniósł ponad 2,18 bln zł. Ta metodologia, a nie polska używana w ustawie o finansach publicznych i w Konstytucji, decyduje o uruchomieniu procedury nadmiernego deficytu.

Reklama
Reklama

Foto: materiały autora

Powiedzieć, że różnica między długiem według polskiej i unijnej definicji rośnie, to nic nie powiedzieć. Ona jest niczym „czarna dziura”. Po 2019 r. ówczesny rząd zaczął intensywnie plasować wydatki publiczne poza budżetem. Było to główną przyczyną narastania dysproporcji między szacunkiem długu PDP i EDP. O ile na koniec 2019 różnica wynosiła jeszcze „tylko” 55,2 mld zł, to na koniec czerwca 2025 r. sięgnęła już 416,2 mld zł. W samym I półroczu zaś zwiększyła się o 15,4 mld zł.

Czytaj więcej

Rząd ma dwa lata na redukcję długu. Czeka nas ostre zaciskanie pasa?

W okresie sześciu miesięcy tego roku wzrosło zadłużenie funduszy pozabudżetowych: o 15,6 mld zł Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 (FPC), z którego wypłacane są m.in. rekompensaty za mrożenie cen energii; o 6,2 mld zł Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych; o 5 mld zł Funduszu Pomocy finansującego wsparcie dla Ukraińców w Polsce. Przybyło też pozabudżetowych wehikułów finansowych.

Całkowite zadłużenie największych funduszy pozabudżetowych wynosi więc 227,5 mld zł w przypadku Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, 71,2 mld zł - Krajowego Fundusz Drogowego i 51,2 mld zł Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych.

Kim są pożyczkodawcy rządu

Kto finansuje dług EDP? Przede wszystkim krajowe banki. Zadłużenie rządu wobec krajowego sektora bankowego w I półroczu wzrosło o 89,5 mld zł. Na koniec czerwca banki krajowe miały w portfelach 660,3 mld zł obligacji skarbowych emitowanych na rynku krajowym, co stanowiło 50 proc. rynku. Banki miały też w portfelach 24,9 mld zł w bonach skarbowych (90,1 proc. rynku).

Reklama
Reklama

Całkowite zadłużenie rządu i instytucji emitujących dług objęty gwarancjami Skarbu Państwa względem krajowego sektora bankowego wyniosło 964,5 mld zł, czyli 44,1 proc. całego długu EDP. Rząd i instytucje rządowe były także winne inwestorom zagranicznym 741 mld zł, co stanowiło 33,9 proc. zadłużenia EDP. Reszta, czyli 480,3 mld zł (22 proc. długu), trafiła do portfeli krajowego sektora pozabankowego (gospodarstwa domowe 166,2 mld zł, instytucje rządowe i samorządowe 127,4 mld zł, fundusze inwestycyjne 87,2 mld zł, ubezpieczyciele 72 mld zł).

Na dane świadczące o stanie finansów publicznych minister finansów ma taką odpowiedź: „Nie, rząd nie ma takich planów [czasowego zawieszenia świadczeń socjalnych i wprowadzenia podatku wojennego]. Dyskusje na temat 800+ toczą się wśród publicystów, zabierają głos, jak widać, również członkowie RPP [Ludwik Kotecki], natomiast nasz rząd realizuje strategię wzrostu. Mamy najszybciej rosnącą dużą unijną gospodarkę, dzięki czemu rosną dochody budżetowe, dzięki czemu stać nas na utrzymywanie i modernizację polskiej armii” (źródło: Radio Zet).

A Jarosław Kaczyński tak to widzi: „To, że dzisiaj mamy znów wielki kryzys finansów publicznych, to jest wynik tego, że ta kradzież, można powiedzieć, znów ma się dobrze. Może nie tak dobrze, jak przed naszymi rządami, ale coraz lepiej i łatwo to wykazać przy pomocy liczb” (na wiecu w Kielcach).

Czytaj więcej

Premier Donald Tusk: Lepiej opodatkować banki niż polskie rodziny

Co wynika z projektu budżetu na 2026 r.

Prognozy wskaźników makroekonomicznych służących za podstawę konstrukcji projektu budżetu na 2026 r. nie budzą zasadniczego sprzeciwu. Gorzej mają się sprawy z całym projektem budżetu, gdzie szczególną uwagę zwrócić trzeba na plan finansowy wehikułów pozabudżetowych, trudny do traktowania serio, bo w praktyce wielokrotnie aktualizowany w trakcie roku, co utrudnia ocenę sytuacji całego sektora finansów publicznych.

Dochody budżetu państwa w 2025 r. zostały w przedłożeniu rządowym obniżone względem prognozy z ustawy budżetowej o ok. 30 mld zł (24,5 mld zł mniej z VAT i 4,7 mld zł mniej z PIT). Czy będzie potrzebna nowelizacja, przekonamy się pod koniec roku; w ubiegłym roku została przeprowadzona w listopadzie powiększając deficyt.

Reklama
Reklama

Dochody budżetu w 2026 r. mają wzrosnąć o 8,1 proc., czyli powyżej 6,6-proc. nominalnego wzrostu PKB. Dochody podatkowe z VAT mają wzrosnąć do 8,2 proc. PKB, po wzroście o 8,3 proc. PKB w tym roku (poziom najwyższy od ponad dekady). Wpływy z akcyzy mają wzrosnąć z 2,4 proc. PKB w tym roku do 2,5 proc. PKB w 2026 (tu uwzględniono już wzrost akcyzy kwestionowany przez prezydenta Nawrockiego). W projekcie budżetu na 2026 r. uwzględniono po stronie dochodowej wpływy z wyższych podatków, które nie przeszły przez pełny proces legislacji, na kwotę ok. 11 mld zł.

Analiza wysokości wpływów z CIT i PIT powinna brać pod uwagę zmiany w systemie finansowania samorządów. Uwzględniając całkowite wpływy sektora publicznego z obu podatków (budżet państwa + JST) w 2026 oczekiwany jest wzrost zarówno wpływów z CIT (do 2,6 proc. PKB z 2,4 proc. PKB w 2025; tu z kolei uwzględniono podwyższony CIT od banków) oraz z PIT (do 5,4 proc. PKB z 5,2 proc. PKB w 2025, co oznacza projekcję wzrostu PIT o 13,9 proc. r/r, czyli powyżej prognozy wzrostu funduszu płac; objaśnieniem w wypadku tej anomalii jest zamrożenie progów podatkowych.

Wydatki na 2026 r. założono na poziomie 918,9 mld zł, co oznacza spadek o 0,3 proc. wobec 921,6 mld zł zapisanych w budżecie na ten rok. Wydatki w 2025 r. uwzględniają spłatę przez budżet państwa 63,2 mld zł zapadających obligacji PFR i BGK. Oszacowane dodatkowe wydatki związane z waloryzacją rent i emerytur wynoszą 22 mld zł; zdrowotne 26 mld zł; na obronę narodową 13,5 mld zł. Łącznie transfery w 2026 to ok. 90 mld zł. Koszty obsługi długu mają wzrosnąć o 15 mld zł, do 90 mld zł. Zmniejszone mają zostać dotacje i subwencje (o 35 mld zł). Wydatki majątkowe zaplanowano na poziomie 72 mld zł, tu nominalne oszczędności mają wynieść ok. 7 mld zł (mniej pieniędzy skierowane powinno zostać do BGK).

Czytaj więcej

Budżet 2026 w Sejmie. Dług blisko konstytucyjnych limitów

Wpływy do wehikułów pozabudżetowych mają spaść o 13,7 proc. wobec 2025 r., kiedy wyniosą 156 mld zł. Ich wydatki mają spaść o 11,9 proc. wobec tegorocznych 160 mld zł. Największe wydatki ma ponieść Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (50 proc. ogółu wydatków funduszy) oraz Krajowy Fundusz Drogowy (20 proc.) i Fundusz Covid-19 (16 proc.).

Reklama
Reklama

Potrzeby pożyczkowe netto budżetu mają wzrosnąć do 422,9 mld zł z 300,5 mld zł w 2025 r. Na wzroście waży uwzględnienie pożyczkowej części KPO. Pomimo tego MF ma niższe plany emisji SPW na rynku krajowych (240,8 mld zł w 2026, wobec 267 mld zł w 2025), a to dlatego, że rośnie udział w finansowaniu potrzeb pożyczkowych pożyczek z UE, które w 2026 mają sięgnąć 45 mld zł. Ponadto MF planuje wykorzystać na finansowanie środki z rachunku walutowego.

Jak to wygląda na tle „Strategii zarządzania długiem publicznym 2026-2029”?

W roku 2027 – zgodnie z moimi przewidywaniami – nasz dług publiczny przekracza zachowany jeszcze próg ostrożnościowego 55 proc. PKB z ustawy o finansach publicznych, co wymaga w kolejnym roku przedłożenia zrównoważonego budżetu. Przeliczenie długu PDP na złote, według wymogów art. 38a, pkt 3 ustawy o finansach publicznych niewiele w tym obrazie zmienia, bo w latach 2026-2029 redukuje ono dług o ok. 1 pkt proc.

Foto: materiały autora

Deficyt samego budżetu państwa w przyszłym roku ma wynieść 6,5 proc. PKB, po 7,3 proc. PKB w 2025 r. Deficyt całego sektora GG w 2026 ma zaś osiągnąć 6,5 proc. PKB, czyli tyle, co samego budżetu państwa, po 6,9 proc. PKB planowanych na 2025 r. Są to wskaźniki o 1,4 pkt proc. PKB wyższe od prognozy z ustawy budżetowej na 2025 r. w przypadku budżetu państwa oraz o 0,6 pkt proc. PKB wobec ostatniej notyfikacji fiskalnej dla KE.

Dług sektora General Government już w tym roku ma przekroczyć 60 proc. PKB (60,4 proc.), a na koniec 2026 r. prognozowany jest w wysokości 66,8 proc. PKB, czyli o 9,4 pkt proc. PKB powyżej poziomu na koniec I kwartału 2025 r. Na szybki przyrost zadłużenia wpływa m.in. zaksięgowanie pożyczek z KPO (3,1 pkt proc. PKB, co daje ok. 190 mld zł w 2026 r.) oraz kontrakty na zakup uzbrojenia, które są już w długu, a w deficycie pojawią się dopiero w momencie dostawy sprzętu.

Reklama
Reklama

Czytaj więcej

Rośnie deficyt i dziura dochodowa w budżecie. MF podał nowe dane

W latach 2027-2028 nie należy oczekiwać istotnej konsolidacji fiskalnej. Oznacza to deficyt sektora finansów publicznych wciąż oscylujący wokół 6-7 proc. PKB i rosnący dług publiczny. Deficyt, wpływający także na wzrost długu, jest trudny do zredukowania z uwagi na rosnący wciąż udział wydatków sztywnych w budżecie (do takich zaliczyć też wypada wieloletnie obciążenie wydatkami militarnymi) oraz bardzo wolne tempo konsolidacji do budżetu państwa wehikułów pozabudżetowych.

Nie bez znaczenia jest także zapowiedź wetowania przez prezydenta wzrostu podatków, co z pewnością nie zmieni się przed wyborami 2027 r. Do tego czasu jednak dług w ujęciu krajowym przełamie próg 55 proc. PKB zapisany w ustawie o finansach publicznych. Jest prawie pewne, że – po likwidacji progu 50 proc. PKB – również ta granica zostanie zniesiona w nowelizacji ustawy.

W kolejnych rundach prognostycznych instytucje publiczne (MF, KE) systematycznie podnoszą w górę ścieżkę zadłużenia, co wzmaga obawy o poziom, na którym ustabilizuje się dług w średnim okresie. To samo robią agencje ratingowe, jednocześnie w pierwszych krokach obniżając perspektywę inwestycyjną Polski.

Konsens nie może dotyczyć zniesienia kolejnego po 50 proc. PKB progu ostrożnościowego, czy zmiany konstytucji limitującej wielkość zadłużenia publicznego do 60 proc. PKB

Reklama
Reklama

Konsolidacja fiskalna to obszar potrzebnego politycznego konsensu

Nie mam wątpliwości, że dla przyjaznej dla wzrostu gospodarczego konsolidacji finansów publicznych warunkiem koniecznym i niezbędnym jest osiągnięcie międzypartyjnego konsensu obliczonego na co najmniej dwie kadencje parlamentu i włączającego w porozumienie urząd prezydenta. Kontynuacja aktualnych trendów, gdzie bez względu na dynamikę obserwowanego PKB udział wydatków socjalnych w budżecie rośnie, sięgając już blisko 18 proc. PKB, a wydatki sztywne zbliżają się do 87 proc. wydatków ogółem, podczas gdy cykliczny udział podatków w PKB pozostaje niewielki, jest nie do utrzymania.

Bez międzypartyjnego konsensu politycznego, obejmującego obligatoryjny i rozpisany na 2-3 kadencje plan konsolidacji finansów publicznych, oznaczający redukcję wydatków i podwyżkę podatków, nie uda się utrzymać równowagi makroekonomicznej w polskiej gospodarce.

Przy czym od razu dodam, że konsens nie może dotyczyć zniesienia kolejnego po 50 proc. PKB progu ostrożnościowego, czy zmiany konstytucji limitującej wielkość zadłużenia publicznego do 60 proc. PKB. Problemu konsolidacji nie rozwiązuje się zmieniając zapisy ustawowe, bo to nie dotyka istoty problemu, jakim jest trwała i rosnąca niespójność wydatków i dochodów publicznych. I to trzeba zmienić.

O autorze

Janusz Jankowiak

Główny ekonomista Polskiej Rady Biznesu, dwukrotny zwycięzca konkursu NBP i „Rzeczpospolitej” na najlepszego analityka makroekonomicznego roku.

Państwowy dług publiczny (PDP) na koniec 2Q 2025 r. wyniósł niemal 1,77 bln zł. W pierwszym półroczu wzrósł do 47,1 proc. PKB, czyli o 2,8 pkt proc. wobec końca 2024 r. Uwzględniając cykliczność można oszacować, że w całym 2025 przyrost długu sięgnie ok. 5 pkt proc. r/r.

Za wzrost zadłużenia państwowego długu publicznego w drugim kwartale odpowiada przede wszystkim podsektor rządowy: o 57,4 mld zł (3,6 proc r/r), a także w niewielkiej części – ubezpieczeniowy (o 0,3 mln zł, 2,1 proc. r/r).

Pozostało jeszcze 96% artykułu
/
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Reklama
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Magiczne 60 procent
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Kubisiak: Kręta ścieżka rewolucji AI
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Polska to nie jest kraj dla kawoszy
Opinie Ekonomiczne
Marta Postuła: Granice produktywności: jak infrastruktura wpływa na potencjał wzrostu
Opinie Ekonomiczne
Anna Cieślak-Wróblewska: Rząd obiecuje miliardy na zdrowie. Czy Polacy to docenią?
Reklama
Reklama