Paweł Wojciechowski: Ryzykowna gra wokół Funduszu Odbudowy

Opublikowany 19 kwietnia w „Rzeczpospolitej" tekst prof. Andrzeja Wojtyny pt. „Ekonomia polityczna ratyfikacji Funduszu Odbudowy" zainspirował mnie do analizy politycznych manewrów wokół Funduszu, ale z zupełnie innej perspektywy, a mianowicie obiektywnej trudności powiązania dwóch procesów: ratyfikacji z uzgadnianiem Krajowego Planu Odbudowy (KPO).

Warunki przy różnych stolikach

Mamy tu do czynienia z różnorakimi grami „warunkowości" przy różnych stolikach. Gra w warunkowość jest nowa, a jej reguły są inne w Brukseli niż w Warszawie. W Brukseli po latach uzgodnień wzmocniono zasady warunkowości, które najprościej można opisać jako zgodę na finansowanie projektów krajowych ze środków UE pod warunkiem przestrzegania wartości traktatowych, a także realizowania reform zgodnych z unijnymi politykami i rekomendacjami. Nie ma jednak żadnego prostego przeniesienia tych zasad z poziomu europejskiego na krajowy.

Przykładem jest Fundusz Odbudowy. Obecnie trwa proces ratyfikacji decyzji Rady UE o zasobach własnych Unii, a także praca nad KPO, czyli Krajowym Plan Odbudowy, który nie stanie się dokumentem w randze ustawy. Nie ma jednak żadnego związku prawnego między częścią dochodową, której dotyczy ratyfikacja, a częścią wydatkową. Oczywiście pod warunkiem, że KPO zostanie zaakceptowany przez Radę Unii Europejskiej.

Owszem, papier jest cierpliwy i wiele warunków można albo wprost przenieść z unijnych wytycznych dotyczących KPO (np. dotyczących związku między inwestycjami a praworządnością), albo sformułować nowe (np. większego udziału samorządów w podziale środków). Jednak uzależnianie zgody na ratyfikację od spełnienia tych warunków to ryzykowna i nieskuteczna gra.

W grze ratyfikacyjnej stawka jest znacznie wyższa niż tylko wydatkowanie pieniędzy z KPO albo realizacja krajowych reform. Jest nią wizja przyszłości Europy. Uwspólnotowienie długu jest krokiem milowym w kierunku dalszej integracji opartej na zasadach większej solidarności, ale także odpowiedzialności państw członkowskich.

Jeszcze nieco ponad dziesięć lat temu w czasie kryzysu greckiego państwa Północy były przeciwne jakiejkolwiek mutualizacji zobowiązań państw strefy euro, mimo że mogło to pomóc zadłużonym państwom Południa. Teraz, w czasach kryzysu pandemicznego, nastąpił przełom. Państwa Północy, takie jak Niemcy i Holandia, zgadzają się nie tylko na uwspólnotowienie długu, ale także na większe transfery do krajów najbardziej dotkniętych kryzysem, takich jak Włochy i Hiszpania. Także do tych biedniejszych, takich jak Polska.

Fundusz Odbudowy, zwany nowym planem Marshalla, to przecież równowartość ok. dwóch trzecich całego unijnego budżetu. Taka polityka zwiększonych transferów nie może jednak być bezwarunkowa. Stosuje się więc podwójną warunkowość: ex ante jako wytyczne do planów odbudowy i zwiększenia odporności (takich jak KPO), ale też ex post – zostały przewidziane instrumenty dające możliwość zamrażania środków.

Oczywiście ze względu na grudniowe groźby weta wobec unijnego budżetu i Funduszu Odbudowy w Polsce te reguły warunkowości kojarzą się wyłącznie z możliwością zamrażania środków w razie naruszenia zasad praworządności. W praktyce główna oś warunkowości jest jednak zbudowana wokół specyficznych dla każdego kraju rekomendacji sformułowanych przez Radę Europejską.

Rekomendacje, mimo że są korzystne dla państw członkowskich, były dotychczas bagatelizowane. Unia transferowa z silniejszym mechanizmem warunkowości jest jednak korzystna dla całej gospodarki Wspólnoty i każdego państwa z osobna.

Dostrzegają to euroentuzjaści, którzy w warunkowości upatrują spoiwo, które wzmocni europejską jedność poprzez dalszą integrację opartą na wspólnych wartościach. Oponują zaś eurosceptycy, którzy w warunkowości dostrzegają zagrożenie dla suwerenności, wolą formułę Unii transakcyjnej, dryfującej, nieefektywnej.

Dwie debaty w jednym

O ile debata na temat ratyfikacji zasobów własnych dla Funduszu Odbudowy dotyczy rzeczywiście przyszłości Europy, o tyle już debata nad KPO dotyczy spraw krajowych, czyli pakietu reform i inwestycji obwarowanych wzmocnionymi zasadami warunkowości. W Polsce – paradoksalnie – eurosceptykom i euroentuzjastom udało się połączyć obie debaty, co może bardziej osłabić pozycję Polski w UE, niż zdestabilizować polską scenę polityczną.

Owszem, eurosceptycy z Solidarnej Polski, Konfederacji oraz Prawa i Sprawiedliwości nie chcą ratyfikacji ani żadnej warunkowości, choć oczywiście pragną pieniędzy. Tylko część Lewicy, podobnie jak rząd, chce szybkiej ratyfikacji. Jednak reszta opozycji w braku poparcia części Zjednoczonej Prawicy upatruje szansę na upadek rządu.

PO dąży do odwrócenia procesu, czyli jak twierdzi Borys Budka, najpierw chce uzyskać poprawki w zapisach ustawy, które „gwarantują bezpieczeństwo środków europejskich". I dodaje, że „jeżeli one nie zostaną przyjęte, to nie widzę możliwości głosowania w ciemno za ratyfikacją". Katarzyna Lubnauer z KO uważa zaś, że każdy, kto bezrefleksyjnie zagłosuje za Funduszem Odbudowy, rzuci koło ratunkowe Jarosławowi Kaczyńskiemu.

Oczywiście warto pokusić się o refleksję, i to przed każdym głosowaniem, ale na czym właściwie ma polegać gra w warunkowość? Przecież poza okrągłymi sformułowaniami trudno wyobrazić sobie zapisy dotyczące KPO w ustawie ratyfikacyjnej, które miałyby wagę równą zagrożeniu wywrócenia całego procesu tworzenia Funduszu Odbudowy. Przecież brak ratyfikacji nawet przez jedno państwo może opóźnić lub nawet całkowicie ten proces zahamować!

Wszyscy w Europie mają w pamięci kryzys wokół ratyfikacji traktatu konstytucyjnego UE z 2005 r., który doprowadził do zatwierdzenia traktatu lizbońskiego dopiero dwa lata później. Byłoby katastrofą, gdyby w tym procesie Polska stała się pierwszym „hamulcowym", zwłaszcza po groźbach grudniowego weta. Być może rząd wobec sprzeciwu Solidarnej Polski gra na czas z ratyfikacją, licząc najpierw na rozstrzygnięcia lub potknięcia w innych państwach, w tym na wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego.

Inne rozwiązania awaryjne, takie jak tak zwana mała ratyfikacja bez udziału Sejmu, nie wchodzą w rachubę. Można je stosować tylko wobec umów, które nie prowadzą do „znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym", a tak przecież nie jest. Rząd z żadnej z tych opcji nie skorzysta, bo i tak doskonale zdaje sobie sprawę z przymusu sytuacyjnego, w jakim postawił opozycję. Powiązanie ratyfikacji z KPO wprowadziło niesłychane zamieszanie, gdzie potencjalnie sojusznikami mogą stać się najwięksi eurosceptycy i najwięksi euroentuzjaści.

Trudno tu o logikę tym bardziej, że mamy do czynienia z momentem hamiltońskim w dziejach Europy. Jedynym uzasadnieniem, choć nader wątpliwym, głosowania części euroentuzjastycznej opozycji przeciw ratyfikacji jest próba udowodnienia, że rząd nie ma większości w Sejmie. To może, ale nie musi, prowadzić do wcześniejszych wyborów.

Ale czy taki argument można postawić na szali, zwłaszcza że powodem formalnym miałyby być jakieś dość mgliste warunki dopisane do ustawy ratyfikacyjnej? A nawet jeśli takie zapisy się pojawią, to trudno będzie je wdrożyć, monitorować i rozliczyć. W tej grze o warunkowość, sztucznie łączącą proces ratyfikacji z procedowaniem KPO, wątpliwe też, aby rząd przyjął sugestie opozycji, ponieważ doskonale sobie zdaje sprawę, że proeuropejska część opozycji „nie odważy" się na antyeuropejskie głosowanie.

Finał tej politycznej wrzawy wydaje się dość przewidywalny. Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem jest to, że ustawa dotycząca finansowania Funduszu Odbudowy zostanie uchwalona z pomocą głosów opozycji, ale bez żadnych istotnych czy wiążących warunków. Opozycja zagłosuje „za" w imię „odpowiedzialności za państwo".

Brak zgody wewnątrz koalicji rządowej wobec ratyfikacji również nie doprowadzi do przedterminowych wyborów. Twarde stanowisko Solidarnej Polski raczej umocni antyeuropejskie skrzydło Zjednoczonej Prawicy, kosztem Konfederacji. Nie wierzę w fortel Solidarnej Polski, o którym pisze prof. Wojtyna, że w ostatniej chwili partia Zbigniewa Ziobry zmieni front i poprze ratyfikację.

Reformy muszą być serio

Co taki scenariusz oznacza dla KPO? Reformy nie mogą być pozorowane. Niezwykle istotna jest też poprawa stanu praworządności. Od realizacji reform będzie zależała wiarygodność KPO, a od niej wielkość inwestycji prywatnych. To od szczegółów będzie zależało, czy KPO nie stanie się zmarnowaną szansą na odbudowę i rozwój Polski. Na razie nie jesteśmy jednak na tym etapie, dlatego warto wspierać bezkolizyjną ratyfikację finansowania Funduszu Odbudowy, a nie nadmiernie wikłać ją w krajową politykę.

Prof. Paweł Wojciechowski jest wiceprezydentem i głównym ekonomistą Pracodawców RP,