Kędzierski: A może spółdzielnia ogrodów działkowych?

Prawne zagadnienia dostrzegam dwa: 1/ jaki powinien być tytuł prawny osoby fizycznej do posiadania działki, 2/ kto i na jakich zasadach powinien zarządzać ogrodem działkowym jako całością i jaki tytuł prawny powinien mu do ogrodu przysługiwać.

Analizując „historyczne" i nadal obowiązujący akty prawne o ogrodach działkowych, stwierdzić mogę, że tylko pierwszy z nich tj. dekret z 1946 r. jasno stawiał te zagadnienia, natomiast ustawy z 1949 r. oraz z 1981 r. czy nawet ta z 2005r. zagadnienia te regulują w sposób budzący wiele zastrzeżeń.

W dekrecie z 1946 r. sprawa była jasna: gminy albo zakłady pracy oddawały w dzierżawę na rzecz towarzystw ogrodów pracowniczych grunty, a te określoną działkę ziemi w poddzierżawę  na rzecz konkretnej osoby fizycznej. Ten jasny model „dzierżawa-poddzierżawa" zniosły, gmatwając sytuację kolejne ustawy. W tej z 1949 r. między wierszami można wyczytać, że użytkownikiem ogrodu działkowego jest związek zawodowy, który przydziela pracownikom poszczególne działki do użytkowania. W ustawie z 1981 r. włodarzem ogrodów działkowych stał się PZD, a mgliste uregulowanie tytułu prawnego do działki pozostało. Jedynie z określenia posiadaczy działek „użytkownikami" można wywnioskować, że tym stosunkiem prawnym było użytkowanie, powstałe w trybie przydziału przez PZD.  Tak jak i poprzednia nie wskazywała, czy do powstałego użytkowania działki należy w pozostałym zakresie stosować przepisy k.c. Ustawa ta przyznała użytkownikom działek prawo własności wzniesionych obiektów i poczynionych naniesień.

Ustawa z 2005 r. ciągle jeszcze obowiązująca w art. 14 przewiduje ustanowienie przez   PZD, będącego „włodarzem" całości gruntu, w drodze uchwały na rzecz członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków. To ustanowienie użytkowania działki następuje na wniosek członka PZD – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, ale tylko wówczas, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD lub stanowią jego własność. Tę właśnie formę ustanowienia władania działki zakwestionowało orzeczenie TK, co było zrozumiałe, bo treść praw „użytkownika działki" jest szersza niż treść kodeksowego użytkowania przez osoby fizyczne, które jest niezbywalne, czasowe i wygasa najpóźniej z chwilą śmierci użytkownika. Rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. TK zakwestionował ogólne władztwo PZD nad gruntami przydzielonymi użytkownikom działek.

Autorzy, czy to nowelizacji ustawy,  czy też projektu ustawy o ogrodach działkowych powinni w pierwszej kolejności uwzględnić te dwie wadliwości obowiązującej regulacji: 1/ użytkowanie jako nieprzydatna forma stosunku prawnego, 2/ pozycja i rola PZD względem działkowców. Czy to czynią?

Projekt nr 1 (druk 1148) przewiduje, że osoba   korzystająca  z ogrodu działkowego może   nią  władać jako właściciel albo użytkownik, zaś z kolejnych przepisów wynika jednoznacznie, że chodzi tu o osobę korzystająca z działki. Część wspólna ogrodu ma być współwłasnością wszystkich właścicieli, którym przysługiwałby  udział  w  części  wspólnej  ogrodu, jako  prawo związane z własnością działki, aczkolwiek prawo korzystania z części wspólnej zachowaliby także użytkownicy. Do użytkowania działki stosuje się przepisy k. c. o użytkowaniu przez  osoby fizyczne, ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zmian jest tyle, że w ogóle nie można mówić tu o użytkowaniu, skoro ma być ono dziedziczone i zbywalne. Ogół właścicieli i użytkowników (którym współwłasność części wspólnych nie będzie przysługiwała) ma tworzyć „wspólnotę ogrodu"- byt mający zdolność prawną i sądową.  Organami wspólnoty maja być: zebranie wspólnoty ogrodu, podejmujące decyzje w najważniejszych sprawach, zarząd ogrodu, oraz rada Społeczna ogrodu. Wspólnoty ogrodów, chociaż same nie są stowarzyszeniami mogłyby się łączyć na podstawie prawa o stowarzyszeniach. W ten sposób „związki wspólnot ogrodów" zajęłyby miejsce rozwiązanego PZD I to oceniam jako jedyne korzystne uregulowanie tego projektu.

Projekt nr 2 (druk 1170) jest projektem nowelizacji ustawy z 2005r. Wprowadza on, jako podmioty władające gruntem, obok PZD organizacje pozarządowe pożytku publicznego oraz przeprowadzenie komunalizacji gruntów stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym PZD. Stosunkiem prawnym oddającym działkę w posiadanie byłoby, ustanowione w trybie uchwały organizacji władającej gruntem, użytkowanie wg kc, czyli niezbywalne i nie podlegające dziedziczeniu.

Projekt nr 3. (druk 1240) Definiuje „ogrody działkowe" jako tereny zielone służące zaspokajaniu potrzeb  działkowców w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych,   wypoczynku i rekreacji.  Stanowią wydzielone obszary   gruntu, podzielone na  samodzielnie funkcjonujące działki i tereny służące do wspólnego użytku przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania ogrodu działkowego. Tak zdefiniowany „ogród działkowy", w myśl projektu nie może służyć prowadzeniu działalności gospodarczej (co z wynajmem sali w świetlicy działkowej?), za co ze strony organu właścicielskiego mogą spotkać go kary finansowe,  ani tez służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Projekt wprowadza „stowarzyszenia ogrodowe", które miałyby zajmować się „prowadzeniem ogrodu" na podstawie umowy z gminą. Jedno stowarzyszenie mogłoby „prowadzić ogród" inny, za zgoda ½ działkowców tego drugiego ogrodu. Tytułem prawnym do posiadania działki przez działkowca miałaby być „umowa o korzystanie z działki" zawarta ze „stowarzyszeniem ogrodowym". „Korzystanie z działki" byłoby zbywalne a po śmierci działkowca, w prawa i obowiązki wynikające z umowy o   korzystanie   z   działki   mogliby wstąpić w   kolejności:   małżonek   nie będący      działkowcem, dziecko działkowca, inna osoba, wobec której działkowiec był zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z działkowcem. Taka konstrukcja „korzystania z działki" to nic innego jak najem wydzielonej części gruntu, jako że w projekcie nie ma mowy o możliwości pobierania pożytków.  Projekt przewiduje likwidację PZD, a jego mienie miałoby przejść  na Skarb Państwa, tudzież na Krajowy Fundusz Ogrodowy. Ogród działkowy mógłby zostać przez właściciela gruntu w bardzo prosty sposób zlikwidowany, poprzez wypowiedzenie umowy o jego „prowadzenie" na 6 miesięcy naprzód, co rodzi po jego stronie obowiązek wypłaty odszkodowań na rzecz „korzystających z działek" i założenia nowego ogrodu.

Projekt 4 (druk 1204) zakłada prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych przez „stowarzyszenie ogrodowe", które staje się właścicielem infrastruktury ogrodowej. „Stowarzyszenie ogrodowe" ustanawia na rzecz działkowca stosunek prawny uprawniający do korzystania działki, którym może być dzierżawa działkowa albo użytkowanie, jeżeli „stowarzyszenie ogrodowe" jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości.  Prawo do działki ma być zbywalne, a po śmierci działkowca przechodzi na krewnych na zasadach wstąpienia w stosunek dzierżawy  albo użytkowania(!). Stowarzyszenia ogrodowe w liczbie co najmniej trzech mogłyby tworzyć związki działkowe, a PZD stawałoby się jednym z wielu „stowarzyszeń ogrodowych".

Wszystkie cztery projekty oceniam negatywnie z tych względów, że przewidują one niewłaściwy stosunek prawny określający zasady korzystania z działki (użytkowanie, czy też „korzystanie" o cechach najmu). Nie przewidują też właściwego podmiotu sprawującego zarząd ogrodem działkowym (głównie mają to być stowarzyszenia). W tej sytuacji należałoby znaleźć inne formy bardziej przydatne do regulacji ogrodów działkowych.

Taką forma może być spółdzielczość. Ogół działkowców tworzyłby „spółdzielnię ogrodów działek rekreacyjnych", która byłaby podmiotem prowadzącym ogólną gospodarkę gruntem, którego byłaby właścicielem  albo użytkownikiem wieczystym. W celu zaspokojenia potrzeb rekreacyjnych swoich członków spółdzielnia taka ustanawiałaby na ich rzecz  spółdzielcze własnościowe prawo do działki rekreacyjnej, przy czym prawo to powinno zostać ustanowione wobec aktualnych działkowców. Prawo to byłoby zbywalne i podlegałoby dziedziczeniu. Treścią tego prawa byłoby korzystanie z działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wraz z pobieraniem pożytków. Spółdzielnie te mogłyby się łączyć i współdziałać w Polskim Związku Spółdzielni Ogrodów Działek Rekreacyjnych, sukcesorem PZD we wszystkim oprócz własności lub użytkowania wieczystego gruntu na którym utworzono ogród działkowy.