Zaliczka w zamówieniach publicznych — fakt czy iluzja?

Ustawodawca od wielu lat umożliwia zamawiającym kształtowanie płatności wynagrodzenia w umowach dot. realizacji zamówień publicznych z uwzględnieniem zaliczek czy płatności częściowych.

Publikacja: 25.04.2024 10:40

Zaliczka w zamówieniach publicznych — fakt czy iluzja?

Foto: Adobe Stock

Znaczenie zaliczki

Doniosłość i atrakcyjność zaliczkowania, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw, były wielokrotnie podnoszone przez doktrynę oraz uczestników rynku zamówień publicznych. Zaliczka była, jest i będzie istotna dla Wykonawców choćby dla pokrycia części kosztów ponoszonych przez nich na realizację zamówienia. Jej wprowadzenie przez Zamawiającego może m.in. zwiększyć konkurencyjność, stanowiąc zachętę do składania ofert. Może ona także ograniczyć potrzebę zaciągania kredytu przez potencjalnych Wykonawców, których koszty zdecydowanie przekładają się na wysokość ceny ofertowej. Dobrym kierunkiem zmian były czynności podejmowane od 2018 r., jak przygotowanie przez Urząd Zamówień Publicznych obszernego opracowania „Zaliczki w zamówieniach publicznych”. Materiał ten nadal może stanowić wsparcie dla Zamawiających, choć odnosi się do poprzedniego stanu prawnego. Następnie wprowadzenie obowiązku stosowania zaliczek i płatności częściowych we wszystkich umowach powyżej 12 miesięcy w nowym Prawie zamówień publicznych (tj. ustawie z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, dalej: „PZP”) miało także upowszechnić te czynności.

Jak wygląda rzeczywistość?

Niestety jak pokazują dane ze sprawozdań, zastosowanie zaliczek w praktyce jest nadal marginalne. W 2022 r. Zamawiający poinformowali o planowanym udzieleniu zaliczek na poczet wykonania zamówienia w 3 872 postępowaniach, co stanowiło jedynie 2,84% ogółu ogłoszonych w Biuletynie Zamówień Publicznych, postępowań poniżej progów unijnych . Biorąc pod uwagę dane z poprzednich lat, tj. rok 2021 - kiedy udzielenie zaliczki ujęto w 966 postępowaniach oraz rok 2020 – gdzie zaliczka pojawia się w 642 postępowaniach , można jednak zaryzykować twierdzenie o tendencji wzrostowej w stosowaniu zaliczek poniżej progów unijnych. Brak analogicznych danych dla postępowań powyżej progów unijnych nie pozwala na ustalenie żadnych tendencji w zakresie zamówień o wyższych wartościach szacunkowych.

Do chwili obecnej problematyki zaliczek i płatności częściowych nie uregulowano w unijnym prawie zamówień publicznych, pozostawiając regulacje wyłącznie ustawodawstwu krajowemu. Polski ustawodawca stosowne postanowienia zawarł w art. 442 i 443 PZP (za wyjątkiem zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, które mają swoje odrębności). Wyżej wymienione przepisy nałożyły na Zamawiających zaledwie kilka obowiązków, tj.:

  • obowiązek ustanowienia zaliczki lub płatności częściowej, jeśli umowa zawierana jest na okres dłuższy niż 12 miesięcy,
  • obowiązek ustanowienia zaliczki w wysokości nie mniejszej niż 5% wynagrodzenia Wykonawcy oraz
  • wniesienie zabezpieczenia zaliczek przez Wykonawcę, jeśli ich wartość przekracza 20% wynagrodzenia Wykonawcy.

Wykonawcy mogą wyegzekwować od Zamawiających odpowiednie zapisy w dokumentacji zamówienia jedynie w ww. obowiązkowym zakresie. Brak wprowadzenia takich postanowień przez Zamawiających będzie stanowić istotne naruszenie przepisów PZP. Niestety duże grono Zamawiających zawiera umowy na okres do 12 miesięcy, co automatycznie pozbawia Wykonawców możliwości wystąpienia o zmianę przewidzianych zasad płatności z uwzględnieniem zaliczek lub płatności częściowych.

Czytaj więcej

Jakie zapisy umowy w związku z zamówieniami pubicznymi zostaną uznane za abuzywne

Szanse na zmiany

Przyczyn niechęci do innych zasad płatności niż ta jednorazowa po realizacji zamówienia można jedynie domniemywać. Nawet jeśli jest to jedynie daleko posunięta ostrożność z uwagi na dyscyplinę finansów publicznych albo przyzwyczajenie do dotychczasowych wzorów umów, to trudno będzie przekonać Zamawiających do dobrowolnego upowszechnienia innych sposobów płatności. Wydaje się, że głównym czynnikiem motywującym do zmian w tym względzie powinno być wyraźne przełożenie na cenę ofertową. Największe szanse na zauważenie tej zależności mają Zamawiający przeprowadzający rok do roku takie same postępowania. Może warto wprowadzić w jednym roku np. 10% zaliczkę i zobaczyć czy przełoży się to na atrakcyjność cen ofertowych?

Do rozważenia jest również zastosowanie zasad płatności jako kryterium oceny ofert. Jednak każda z tych propozycji wymaga dobrowolnej zmiany dotychczasowego podejścia, co jak pokazuje doświadczenie, nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Pozostaje zatem rozwiązanie odgórne, tj. narzucona przez ustawodawcę zmiana PZP poprzez wprowadzenie obowiązku zaliczek lub płatności częściowych dla umów realizowanych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Jak pokazuje przykład analogicznej zmiany wprowadzonej w zakresie waloryzacji wynagrodzenia – pewne rozwiązania muszą być narzucone, by zostały powszechnie zaakceptowane, zwłaszcza że nie wiążą się one z koniecznością wydatkowania przez Zamawiających większych środków, a jedynie innego rozłożenia płatności w czasie. Warto wprowadzić realną zmianę, by zaliczka nie była tylko teorią w zamówieniach publicznych.

Autor: radca prawny Małgorzata Jackowska

Rubicon Legal

Kancelaria jest zrzeszona w sieci Kancelarie RP działającej pod patronatem dziennika „Rzeczpospolita”.

Znaczenie zaliczki

Doniosłość i atrakcyjność zaliczkowania, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw, były wielokrotnie podnoszone przez doktrynę oraz uczestników rynku zamówień publicznych. Zaliczka była, jest i będzie istotna dla Wykonawców choćby dla pokrycia części kosztów ponoszonych przez nich na realizację zamówienia. Jej wprowadzenie przez Zamawiającego może m.in. zwiększyć konkurencyjność, stanowiąc zachętę do składania ofert. Może ona także ograniczyć potrzebę zaciągania kredytu przez potencjalnych Wykonawców, których koszty zdecydowanie przekładają się na wysokość ceny ofertowej. Dobrym kierunkiem zmian były czynności podejmowane od 2018 r., jak przygotowanie przez Urząd Zamówień Publicznych obszernego opracowania „Zaliczki w zamówieniach publicznych”. Materiał ten nadal może stanowić wsparcie dla Zamawiających, choć odnosi się do poprzedniego stanu prawnego. Następnie wprowadzenie obowiązku stosowania zaliczek i płatności częściowych we wszystkich umowach powyżej 12 miesięcy w nowym Prawie zamówień publicznych (tj. ustawie z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, dalej: „PZP”) miało także upowszechnić te czynności.

ABC Firmy
Nowa usługa w aplikacji mObywatel 2.0. Ministerstwo: to przełom
Aplikacje i egzaminy
Nowa KRS nie zostawia suchej nitki na kandydacie Bodnara na dyrektora KSSiP
Sądy i trybunały
Wznowienie postępowania z powodu "neosędziego"? Sąd nie czuje się związany wyrokiem ws. Wałęsy
Prawo dla Ciebie
Prof. Andrzej Kidyba: decyzja o odsunięciu mnie od zajęć jest skandaliczna
Materiał Promocyjny
Technologia na etacie
Sądy i trybunały
Ujawniono drugi przypadek inwigilowania Pegasusem sędziego w Polsce
Materiał Promocyjny
Jak sztuczna inteligencja może być wykorzystywana przez przestępców cybernetycznych?