Wady w uchwałach dotacyjnych związanych z opieką nad dziećmi

Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej ustawa), wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Natomiast z ust. 1 ww. artykułu wynika, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 (czyli gminy, osoby fizyczne oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. I właśnie na kanwie wspomnianej delegacji ustawowej z art. 60 ust. 1 pojawiają się problemy związane z właściwym konstruowaniem uchwał dotacyjnych. W artykule tym postaram się przybliżyć niektóre problemy, które pojawiały się w działalności legislacyjnej gmin.

Pomijanie dzieci z sąsiednich gmin

Istotnym naruszeniem występującym w procesie legislacyjnym związanym z przyjęciem ww. uchwał, jest wada polegająca na ograniczeniu prawa do dotacji jedynie do dzieci, które są mieszkańcami danej gminy, czyli z pominięciem dzieci z innych gmin, w tym sąsiednich. Jakkolwiek motywy jakimi kierują się gminy stanowiąc takie zapisy wydają się słuszne (wydatki na obywateli mieszkających na ich terenie), to jednak tego typu uregulowania są sprzeczne z prawem. Znajduje to potwierdzenie zarówno w praktyce nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, jak w orzeczeniach sądów administracyjnych.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na kilka okoliczności. Dotacja określona w art. 60 ust. 1 ww. ustawy ma charakter fakultatywny, a to oznacza, że gmina nie jest zobligowana do jej udzielenia. Jednak, jeśli już zdecyduje się na jej udzielenie, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci.

Omawiany przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie „każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 ww. ustawy nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania, faktycznej liczby dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13).

Zgodnie z ww. przepisem otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane miejscem zamieszania dzieci, gdyż mogą one otrzymać dotację celową z budżetu gminy – na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od miejsca jego zamieszkania.

Wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na „każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zamieszkania. Samodzielność decyzji gminy ogranicza się do możliwości przyznania dotacji na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, bądź w ogóle nieprzyznawaniu jej. Taki kierunek interpretacyjny znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 czerwca 2016 r.:

Z orzecznictwa

„Brak jest podstaw do uregulowania w uchwale objęcia opieką w żłobkach z dotowaniem ich działalności tylko dzieci, które zamieszkują na terenie miasta Radomsko ( § 1 ust 1 )." – sygn. akt I SA/Łd 407/16

Taka koncepcja interpretacyjna podzielona została w najnowszej praktyce nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, czego przykładem może być m.in. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 20 marca 2017 r. (znak 48/2017).

Niezłożenie oświadczenia

Innym problemem jaki pojawił się w tworzeniu uchwał dotacyjnych, są zapisy umożliwiające wstrzymanie przekazywania dotacji celowej przez gminę, w przypadku niezłożenia m.in. przez żłobek, oświadczenia o liczbie dzieci objętych opieką w danym miesiącu. Wydaje się, że tworzenie takich zapisów wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 60 ust. 2 ustawy. Wykładnia językowa przytoczonych na wstępie przepisów uprawnia do wniosku, że ustalenie zasad wstrzymania wypłaty dotacji, nie mieści się w zakresie zagadnień związanych z określeniem wysokości dotacji, jak również z ustalaniem oraz ich rozliczaniem. Z art. 60 ust. 1 ustawy nie wynika też, że dotacja, jeżeli zostanie udzielona, będzie przysługiwać na każde dziecko objęte opieką, bez wyjątku, czy też innych uwarunkowań.

Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalania przez gminy w uchwałach dotacyjnych zapisów, że dotacja będzie wstrzymana w przypadku nieprzekazania comiesięcznej informacji. Taka koncepcja interpretacyjna wynika m.in. z praktyki nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku (por. np. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 5 lutego 2015 r. znak 31/g119/D/15).

Jedna forma opieki

Inna wada, która pojawiała się w związku z działalnością legislacyjną gmin w zakresie uchwał dotacyjnych, to stanowienie w nich zapisów dotyczących dotowania, lecz tylko jednej wybranej formy opieki na dziećmi np. żłobka. Warto przypomnieć, że ustawa wprowadza trzy formy opieki, które mogą być dotowane przez gminę: żłobek, klub dziecięcy i dziennego opiekuna. Należy w tym miejscu odnieść się m.in. istoty systemu dotacyjnego w kontekście ustawy o finansach publicznych. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem.

Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o finansach publicznych (dalej uofp) od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym – dotacji podmiotowych. Zgodnie bowiem z art. 131 uofp, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 uofp podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy.

Warto zauważyć, że art. 60 ust. 1 ustawy – poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece – nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych, czy też przedmiotowych. W związku z tym, stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12).

Oznacza to, że ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji tylko podmiotom prowadzącym żłobek pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową kompetencyjną, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko objęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 24 września 2015 r.:

Z orzecznictwa

„Przyznanie dotacji celowej z art. 60 ust. 1 stawy o opiece, tylko podmiotom prowadzącym żłobek, czyniłoby z niej dotację podmiotową, co przeciwstawiałoby się woli ustawodawcy kształtującego ją jako dotację celową." Sąd zaakcentował również, że: „(...) z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej." Ostatecznie sąd przyjął, że takie regulacje pozostają poza zakresem kompetencji gminy wynikającej z art. 60 ust. 1 ww. ustawy. – sygn. akt I SA/Ol 352/15

W określonym terminie

Zdarzało się też, że gminy umieszczały w uchwałach, zapisy o konieczności składania wniosków o dotację do określonego dnia w danym roku np. do 30 września br. Ponownie pojawiają się wątpliwości, czy pozostaje to w zgodzie z delegacją ustawową z art. 60 ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3. Pierwszy wniosek jaki się tu nasuwa, to założenie, że podmioty występujące z wnioskiem o dotacje, mogą ubiegać się o nią w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadanie, na które przekazywana jest dotacja celowa.

Warto również zauważyć, że w systemie prawa istnieją regulacje ustawowe, w których wprost uwarunkowano przyznanie dotacji od złożenia stosownego wniosku w określonym terminie. Przykładowo, zawarte są w art. 90 ust. 1a, 2b i ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdzie wprost uzależniono wypłatę dotacji od złożenia wniosku nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Jednak takich uregulowań nie ma w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W takim kierunku interpretacyjnym idzie też orzecznictwo sądowe. Przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 marca 2015 r.:

Z orzecznictwa

„Podmioty te nie są zobowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie, w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazywana. Sąd dodał nadto, że: Podkreślenia wymaga, że art. 60 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, że dotacja udzielana jest na każde dziecko objęte opieka w żłobku lub klubie dziecięcym, bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o dotację. Skarga kasacyjna gminy od ww. wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 22 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1673/15). Przedmiotem skargi były różne zapisy, w tym dotyczące nieprawidłowego ustalania przez gminę terminów składania wniosków o dotację. – sygn. akt I SA/Gd 134/15

podstawa prawna: Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 1870 ze zm.)

podstawa prawna: Ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz.157)

Komentarz eksperta

Marcin Nagórek, radca prawny

Opisane w tekście naruszenia występujące w uchwałach dotacyjnych (żłobkowych) są wskazane jedynie przykładowo. W działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych występuję również wiele innych naruszeń, z tym że ich „waga" prawna jest zróżnicowana. Niektórym można przypisać znamiona istotnych naruszeń prawa (co skutkuje stwierdzeniem nieważności całej lub części uchwały), inne potraktować można tylko jako nieistotne naruszenia prawa. Wydaje się jednak, że dokonanie takiej kwalifikacji, wymaga wnikliwej analizy każdej uchwały dotacyjnej.