KRS w najnowszym orzecznictwie TK – głos w dyskusji o 30-leciu Rady

W obliczu nowelizacji ustawy o KRS z 2017 i 2018 r., które w istocie zmieniły jej pozycję ustrojową, zajęcia się statusem KRS przez TSUE oraz ostatnich wydarzeń i doniesień medialnych o rzekomym udziale niektórych członków KRS w procederze oczerniania sędziów, a do tego, w świetle orzecznictwa TK stanowiącego swoistą nowość w interpretacji statusu prawnego tego organu, zachęta Pani Sędzi animuje do głębszych analiz. Niniejszym tekstem zaproszenie Pani Profesor do owej dyskusji przyjmuję i chcę się podzielić kilkoma refleksjami dotyczącymi najnowszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do KRS w nowej formule – do neoKRS.

Czytaj także: 30-lecie KRS, czyli podyskutujmy - Aneta Łazarska

Bez większych wątpliwości

Powołana do życia w 1989 r. Krajowa Rada Sądownictwa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonującego przed tzw. kryzysem konstytucyjnym z przełomu 2015 i 2016 r. miała ugruntowaną pozycję organu, który był płaszczyzną współpracy trzech władz (a precyzyjniej – reprezentantów tych władz, przez te władze wybieranych, powoływanych) w celu ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a jej rola miała fundamentalne znaczenie z perspektywy podstawowych zasad ustrojowych, albowiem organ ten miał egzekwować zasadę podziału władzy wyrażoną w art. 10 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dostrzegał, że skoro podstawowym celem Rady jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów, to winna ona kontrolować wzajemne relacje innych władz z władzą sądowniczą, tak by żadna z władz nadmiernie nie wkraczała w obszar działania władzy sądowniczej, ale także by władza sądownicza nie wchodziła w rolę pozostałych – tak np. w wyrokach TK z 15 grudnia 1999 r., sygn. P 6/99, z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03 czy, z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07. Tak ukształtowana pozycja ustrojowa Rady nie była kwestionowana. Nie wskazywano również na ewentualną dekonstytucjonalizację tego organu.

Wynikająca literalnie z Konstytucji RP z 1997 r. funkcja KRS, ale również jej jednolite rozumienie przez sąd konstytucyjny, gwarantowała jednocześnie, że nawet gdyby w przyszłości miało dojść do określonych zmian w ustawie regulującej działalność Rady, które mogłyby uniemożliwiać wykonywanie zadania określonego w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, to bezpiecznikiem będzie niezależny Trybunał, który realizując swoje zadania w ramach kontroli norm, czuwać będzie nad konstytucyjnością ewentualnych rozwiązań ustawowych.

Wskazany w Konstytucji RP skład KRS w orzecznictwie TK również nie budził większych wątpliwości. Trybunał dostrzegał, że analiza art. 187 ust. 1 konstytucji (tego, który wskazuje, kto wchodzi w skład KRS) powinna się odbywać zawsze w całym kontekście konstytucyjnym. Ów skład – wskazywał Trybunał – ma charakter mieszany: łączy przedstawicieli środowiska sędziowskiego z obligatoryjnym udziałem prezesów SN i NSA, przedstawicieli władzy wykonawczej (prezydenta i ministra sprawiedliwości) oraz władzy ustawodawczej (czterech posłów wybranych przez Sejm i dwóch senatorów wybranych prze Senat). Trybunał wskazywał również, że z tekstu konstytucji wynikają ustrojowe reguły dotyczące składu Rady, kadencji jej wybieranych członków oraz sposobu ich powoływania i wybierania, nadając znaczną przewagę w Radzie pochodzącym z wyboru – przez środowisko sędziowskie, a zatem władzę sądowniczą – sędziom Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych. W ocenie Trybunału konstytucyjne regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu i o efektywności jego pracy.

Orzecznictwo odwrócone

Wydawać się mogło, że takie rozumienie funkcjonowania tego organu w polskim systemie ustrojowym – wykreowane nie tylko przez wspominane orzecznictwo TK, ale również doktrynę i praktykę ustrojową – jest niezachwiane. Podobne wyobrażenie prawnicy mieli również o ostateczności i niepodważalnym charakterze prawnym orzeczeń TK, o tym, że muszą one być opublikowane i że w sumie nie może być wątpliwości co do ich skuteczności albo – idąc jeszcze dalej – ich ważności w porządku prawnym. Powyższe, podobnie jak problem, który czynię przedmiotem analizy, pokazuje, że owa, wydawać się mogło, oczywistość prawna wcale oczywista nie jest, że istnieją mechanizmy łatwych zmian pewnych zastanych zasad, imponderabiliów, kanonów, paradygmatów, które to zmiany są następnie paradoksalnie uznawane za zgodne z konstytucją, a ugruntowane dotychczas orzecznictwo sądu konstytucyjnego zostaje nieoczekiwanie, choć zasadniczo, odwrócone, zaś jednolita linia orzecznicza – przerwana.

W pierwszej kolejności, dla usystematyzowania głosu w dyskusji wywołanej artykułem sędzi Łazarskiej, przypomnieć należy, że nowy status członków KRS, a tym samym całej Rady, został ukształtowany nie w drodze ustawy o zmianie konstytucji (o której stanowi art. 235 Konstytucji RP i której uchwalenie umożliwia wprowadzanie zmian ustrojowych), ale w drodze zwykłej ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i niektórych innych ustaw, z 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o KRS oraz ustawy o SN oraz ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o SN oraz niektórych innych ustaw i późniejszych nowelizacji z 2018 r. Zmiany przyjęte przez ustawodawcę w latach 2017–2018 przewidywały radykalną ustrojową transformację sposobu kreowania składu KRS. Na mocy powyższych regulacji, w drodze uchwały Sejmu RP z 6 marca 2018 r., ukonstytuowała się nowa KRS, określana również mianem neoKRS.

Pomimo jednoznacznych uregulowań konstytucyjnych zawartych w art. 187 ustawy zasadniczej nowa ustawa zwykła odebrała władzy sądowniczej uprawnienie do wyboru 15 sędziów-członków KRS (cedując to uprawnienie na Sejm) w sposób, który – zdaniem większości uznanych teoretyków i praktyków prawa – nie gwarantuje minimalnych standardów niezależności tego organu od władzy ustawodawczej.

Oddziaływanie legislatywy

Udział Sejmu (w stojącej na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów KRS) w powoływaniu składu KRS, określony w art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, ogranicza się do wyboru czterech członków KRS spośród posłów. W świetle art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji to sami sędziowie powinni wybierać 15 członków KRS spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. W ten sposób realizować się bowiem powinna konstytucyjna zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 173 Konstytucji RP. Poddanie KRS swoistemu oddziaływaniu ze strony legislatywy, która na mocy owych zmian ustawowych ma bezpośredni wpływ na wybór 21 spośród 25 jej członków, oznacza, że KRS, jako organ stojący na straży relatywnie najsłabszego segmentu władzy, podlegać może naciskom władzy politycznej, stając się przez to organem niezdolnym do efektywnego realizowania ustrojowych celów ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Do czasu nowelizacji ustawy o KRS ustawowym uzupełnieniem przepisów konstytucji odnoszących się do jej składu był wybór sędziów-członków KRS przez reprezentantów sędziów. Regulacje te zapewniały zatem szeroką reprezentatywność wszystkich grup środowisk sędziowskich – wszystkich rodzajów sądów oraz sądów wszystkich instancji. Zgodnie z ustawą o KRS w brzmieniu obowiązującym przed wydaniem wyroku TK z 20 czerwca 2017 r. (sygn. K 5/17) 15 członków Rady wybierało: Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN (dwóch członków), Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA wspólnie z przedstawicielami zgromadzeń ogólnych wojewódzkich sądów administracyjnych (dwóch członków), zebranie przedstawicieli zebrań sędziów sądów apelacyjnych (dwóch członków), zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgu (ośmiu członków) oraz zgromadzenie sędziów sądów wojskowych (jednego członka). Wybór członków KRS dokonywany bezpośrednio przez środowisko sędziowskie wpisywał się zatem w obowiązujące w RP i dotychczas niepodważalne zasady podziału władzy i odrębności oraz niezależności władzy sądowniczej. Zasady te nakazują bowiem wydzielenie sądownictwa w odrębny pion organów i ograniczenie do niezbędnego minimum oddziaływania legislatywy i egzekutywy na jego funkcjonowanie, co jedynie w odniesieniu do władzy sądowniczej literalnie reguluje konstytucja.

Kategorie członków KRS

Trybunał Konstytucyjny w starszym, choć jednolitym i zgodnym z literalną, funkcjonalną, celowościową i historyczną wykładnią przepisów Konstytucji RP (np. wyrok z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07) orzecznictwie wskazywał, że regulacje dotyczące wyboru sędziów do KRS mają umocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, ponieważ ich pozycja decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady. Regulacja dotycząca funkcjonowania KRS stanowi jeden z kluczowych elementów realizacji zasady podziału i równowagi władz, o których mowa w art. 10 konstytucji, a także zasady odrębności i niezależności sądów od innych władz, regulowanej w art. 173 konstytucji. Ocena konstytucyjności rozwiązań dotyczących KRS musi być w związku z tym oceniana w świetle art. 10 Konstytucji RP oraz jej art. 173. Regulacje te stanowią bezpośredni kontekst, w którym należy wykładać treść art. 187 konstytucji, ustanawiającego skład i kompetencję do dokonywania wyboru sędziów-członków KRS. Trybunał zwracał zatem uwagę na kwestię niepodważalną i ze wszech miar dla konstytucjonalistów oczywistą, że owego mieszanego składu Rady nie można interpretować w oderwaniu od systemowej wykładni ustawy zasadniczej, w oderwaniu od zasad ustrojowych, determinujących demokratyczny ustrój naszego kraju.