Referendum w sprawie tarczy?

Już na wiele miesięcy przed parafowaniem polsko-amerykańskiej umowy o instalacji w naszym kraju elementów tarczy antyrakietowej pojawiały się głosy, że podjęcie ostatecznej decyzji w tej sprawie powinno należeć do całego narodu wypowiadającego się w drodze ogólnokrajowego referendum.

Wśród głównych argumentów na rzecz takiego rozwiązania wskazywano, że postanowienie to ma kapitalne znaczenie dla bezpieczeństwa i suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej. A także to, że usytuowanie urządzeń militarnych innego państwa łączyć się będzie z wprowadzeniem na nasze terytorium obcych baz wojskowych (jednej lub wielu), których tu szczęśliwie nie było od czasu usunięcia z Polski w latach 90. ubiegłego wieku jednostek armii dawnego ZSRR.

Cokolwiek się powie o trafności tych argumentów, problem sposobu, w jakim przyjąć (lub odrzucić) należałoby traktat z USA, nie przestanie pojawiać się na forach publicznych, tym bardziej że, jak wiadomo, znaczna część obywateli RP jest jemu przeciwna.

To, że umowa o utworzeniu tarczy antyrakietowej wraz z instalacją urządzeń mających ją i nasz kraj chronić przed atakami z zewnątrz oraz o pobycie na jego terytorium obcych oddziałów wojskowych wymaga ratyfikacji przez prezydenta Rzeczypospolitej, nie budzi niczyich wątpliwości. Konieczność ta wynika wprost z art. 89 konstytucji. Stanowi on, że ratyfikacji podlega umowa, która dotyczy między innymi „układów wojskowych”. Co więcej, jest to ratyfikacja, której głowa państwa dokonać może dopiero po uzyskaniu zgody wyrażonej w ustawie.

Zatem sprawa ratyfikacji będzie przedmiotem dyskusji i głosowania w obu izbach polskiego parlamentu. Wydaje się, że z uwagi na istniejący obecnie w nich układ sił politycznych (za tarczą są bowiem dwa najliczniejsze kluby parlamentarne – PO i PiS), zgoda taka będzie bez problemu uzyskana. Prezydent Lech Kaczyński wypowiada się o tarczy entuzjastycznie, stąd przyjąć można, że jego pozytywne postanowienie w tej sprawie jest już przesądzone.

Ratyfikacja umowy międzynarodowej, aby była legalnie dokonana, musi przebiegać zgodnie z wymogami konstytucji, ustawy o umowach międzynarodowych, regulaminu Sejmu i Senatu oraz innych przepisów prawa. Dokonanie jej bezpośrednio w drodze referendum jest niemożliwe. Co najwyżej możliwe jest wyrażenie w ten sposób politycznej zgody na taką ratyfikację.

Tak więc, jeśli naród w wiążącym (udział w nim więcej niż 50 proc. uprawnionych do głosowania) i ważnym (a zatem zgodnym z wymogami rzetelności i prawa) referendum poparłby przyjęcie przez nasze państwo umowy o tarczy antyrakietowej, to i tak, aby do niego w sposób skuteczny doszło, konieczna byłaby ratyfikacja przeprowadzona na podstawie art. 89 konstytucji.

Nie jest jednak wykluczone, że referendum takie przyniosłoby dla umowy wynik negatywny, co oznaczałoby, że naród w większości opowiada się przeciw tarczy w naszym kraju. Jakie by to miało znaczenie prawne?Konstytucja w art. 125 ust. 3 stanowi, że zarówno w pierwszym (pozytywnym), jak i w drugim (negatywnym) przypadku wynik referendum byłby wiążący. Czy oznaczałoby to, że po uzyskaniu wyniku negatywnego procedura ratyfikacyjna nie powinna być podjęta? Odpowiedź na to pytanie jest dosyć prosta, przynajmniej z politycznego punktu widzenia: podjęta być nie powinna.

Ale co by się stało, gdyby Sejm i Senat, wbrew wiążącemu negatywnemu wynikowi referendum, ustawę o wyrażeniu zgody na ratyfikację jednak przyjęły, a prezydent ją ratyfikował? To, że parlament i głowa państwa nie uszanowały wiążącej ich woli suwerena, byłoby z pewnością przyczyną gigantycznej awantury polityczno-ustrojowej, a być może nawet doprowadziłoby do zakwestionowania takiej umowy przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Trybunał miałby wtedy nie lada orzech do zgryzienia. Ścierałyby się przed nim dwie racje: o nielegalności, w obliczu art. 125 ust. 3, i legalności, w świetle art. 89 konstytucji, całej procedury ratyfikacyjnej, a w konsekwencji i umowy. Być może rozstrzygnąłby tu argument oparty na art. 4 ust. 1 ustawy zasadniczej, który władzę narodu uznaje w Rzeczypospolitej Polskiej za zwierzchnią.

Czy możliwe jest, aby umowa o tarczy antyrakietowej została odrzucona w referendum, a potem przyjęta przez parlament i ratyfikowana przez prezydenta?

Ale z kolei (art. 4 ust. 2) władza ta sprawowana może być przez przedstawicieli narodu pośrednio lub bezpośrednio. I to w takiej właśnie kolejności – przede wszystkim za pośrednictwem wybranych przedstawicieli, w Sejmie, Senacie i na urzędzie prezydenta państwa, a dopiero uzupełniająco, bezpośrednio – przez cały naród w drodze referendum. Ze swej strony postawiłbym jednak na to, że Trybunał uznałby tak ratyfikowaną umowę za niekonstytucyjną.

Trzeba powiedzieć, że rozwiązania dotyczące referendum ogólnonarodowego przyjęte przez konstytucję z 1997 r. nie są najszczęśliwsze. Jedynie w dwóch przypadkach jego wyniki są bezpośrednio i ostatecznie wiążące: w sprawie zgody na ratyfikację niektórych umów międzynarodowych (takich np. jak traktat akcesyjny do Unii Europejskiej; art. 90 ust. 3 konstytucji) i w sprawie zmiany konstytucji, gdy dotyczy ona jej I, II lub XII rozdziału (art. 235 ust. 6; referendum zatwierdzające).

W innych przypadkach realizacja wiążącej decyzji narodu może napotykać trudności, zwłaszcza jeśli jej skuteczne wykonanie wiązać się musi z uchwaleniem ustawy lub oddaleniem jej projektu – na co parlament może nie mieć ochoty.

Okoliczności te mogą uzasadnić odrzucenie propozycji ogólnonarodowego referendum w sprawie tarczy antyrakietowej. Są to jednak argumenty jurydyczne i to wzięte z jednej tylko półki. Nie jest bowiem tak, że kompetentne w sprawie ratyfikacji umowy międzynarodowej organy państwowe są prawnie zobligowane do niepodporządkowania się wiążącemu wynikowi referendum, zwłaszcza gdyby był on dla niej niekorzystny.

Decyzja polegająca na poddaniu się woli narodu w tej sprawie jest w pełni możliwa i znajduje silne uzasadnienie w obowiązujących przepisach konstytucyjnych. Zgoła odrębną kwestią jest natomiast to, czy od politycznej i pragmatycznej strony wejście na drogę referendalną jest uzasadnione, a jeśli nie jest uzasadnione, to dlaczego.

Zakładam, że władze wykonawcze państwa – rządowa i prezydencka – które przesądziły w ostatnich dniach o parafowaniu układu w sprawie tarczy antyrakietowej, nie są zwolennikami przeprowadzenia ogólnonarodowego referendum w tej sprawie. Nie powinny jednak przechodzić bez reakcji obok pytań, które najprawdopodobniej w związku z nim się pojawią.