Przewlekłość postępowania: dlaczego Polska wciąż przegrywa przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka

Wydawałoby się, że o przewlekłości postępowania napisano i powiedziano już wszystko. Niestety, bilans ponad dwóch lat funkcjonowania znowelizowanej ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (DzU z 2018 r., poz. 75; dalej: ustawa), nie wygląda optymistycznie, ponieważ w dalszym ciągu Polska przegrywa sprawy przewlekłościowe przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (dalej ETPCz lub Trybunał).

Wciąż to samo

Zarzuty wobec orzeczeń wydawanych przez polskie sądy są dokładnie takie same jak te, które pojawiały się po wprowadzeniu ustawy kilkanaście lat temu, czyli chodzi o zbyt niskie rekompensaty, fragmentaryczne spojrzenie na sprawę i nadmierny formalizm, który cechuje orzecznictwo sądów Europy Wschodniej nie tylko w sprawach przewlekłościowych. Pikanterii dodaje fakt, że sądy zaczęły częściej zasądzać wyższe kwoty przy stwierdzonych przewlekłościach postępowania. Fakt ten powinien napawać optymizmem, gdyż oznaczałoby to, że dostosowaliśmy orzecznictwo do ugruntowanego od kilkudziesięciu lat standardu ETPCz.

Czytaj także:

Przewlekłość procesowa: czy można przymusić sądy do sprawnego postępowania?

Przewlekłość procesowa: sądy coraz wolniejsze

Niestety tak nie jest.

W wydawanych orzeczeniach wskutek skarg na przewlekłość utrzymuje się tendencja do badania skarg jedynie pod kątem bezczynności sędziego. Tymczasem przyczyn determinujących przewlekłość jest sporo, a związane są one nie tylko z działaniem lub brakiem działania danego sędziego w sprawie.

Do powstawania przewlekłości postępowania przyczyniają się problemy z opiniami biegłych, uchylaniem orzeczeń do ponownego rozpoznania, niespecjalnie sprawna koncentracja materiału dowodowego (często wynikająca z obawy przed uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania), doręczenia, nierównomierne obciążenie sprawami i w ogóle nie najlepsza organizacja sądownictwa.

Bezczynność jest oczywiście przesłanką nadmiernej długości postępowania, ale niejedyną. Koncentrowanie się tylko na okresach bezczynności doprowadza do fragmentarycznej oceny sprawności postępowania, co skutkuje zasądzaniem zbyt niskich kwot za stwierdzoną przewlekłość. Orzeczenia swą treścią przypominają raczej protokół wizytacyjny, gdzie kontroli poddaje się poszczególne czynności sądu, nie bacząc na cały okres postępowania. Przykładem takiego podejścia jest postanowienie zapadłe na skutek skargi na przewlekłość w sprawie toczącej się 16 lat, kilkakrotnie uchylanej do ponownego rozpoznania. Przystępując do oceny przewlekłości postępowania, analizie i bardzo surowej krytyce poddano dwutygodniowy odstęp w wyznaczeniu rozprawy oraz rzekomo wielomiesięcznemu odroczeniu rozprawy, który wynosił raptem 3,5 miesiąca (to był okres wakacyjny), natomiast w ogóle nie zwrócono uwagi na to, że sprawa trwa aż 16 lat.

Nie o to szło w wyroku

Przyjmowane założenie, że skarga jest środkiem „doraźnej interwencji", ma w dalszym ciągu zasadniczy wpływ na kierunki celowościowej interpretacji ustawy. Założenie to podkreśla w zasadzie wyłącznie ten aspekt przeciwdziałania przewlekłości, który za podstawową funkcję postępowania wywołanego skargą uważa „wymuszenie" odpowiedniego biegu sprawy. Na ostatnim miejscu pozostaje aspekt stosownej finansowej rekompensaty, co przede wszystkim podkreśla ETPCz. Sąd Najwyższy dopiero w uchwale z 28 mara 2013 r. III SPZP 1/13. zwrócił uwagę na ten problem, wskazując między innymi, że funkcja prewencyjna nie ma prymatu nad funkcją kompensacyjno-represyjną skargi. Uchwała ta na praktyce nie zrobiła większego wrażenia, tak samo jak wyrok pilotażowy ETPCz z 7 lipca 2015 r. Rutkowski i inni przeciwko Polsce. Można pokusić się o stwierdzenie, że wyrok pilotażowy i zmiana ustawy w jego konsekwencji spowodowały, że orzecznictwo jeszcze bardziej restrykcyjnie uznaje skargę na przewlekłość za środek nadzorczy i jest ona najczęściej stwierdzana w sprawach, które trwają kilka lub kilkanaście miesięcy. Obowiązek zasądzenia kwoty 2000 zł każdorazowo przy stwierdzeniu przewlekłości postępowania sprawił, że w ubiegłym roku Skarb Państwa wydatkował najwyższą kwotę zasądzaną z tytułu przewlekłości od początku istnienia ustawy. Rekord ten niestety nie wpłynął na ograniczenie ilości skarg wnoszonych do ETPCz. Wniosek jest w tym wypadku tylko jeden: standard orzeczniczy w Polsce w dalszym ciągu nie spełnia swej funkcji bycia środkiem odwoławczym przewidzianym w art. 13 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W dzisiejszym artykule chciałabym skupić się na wysokości zasądzanej rekompensaty za przewlekłość, gdyż w sprawach wieloletnich, które trafiają do ETPCz, jest to największym problemem skutkujący wydaniem wyroków skazujących Polskę lub zawieraniem ugód, gdzie i tak państwo bierze na siebie ogromny ciężar finansowy odpowiedzialności za wydane orzeczenia przewlekłościowe.

Ugruntowana praktyka orzecznicza ETPCz, podkreślona zwłaszcza w wyroku pilotażowym wskazuje, że Trybunał byłby skłonny uznać za wystarczające przyznanie na poziomie krajowym rekompensaty równej jednej trzeciej tego, co sam by przyznał w danej sprawie. Standardowo Trybunał liczy 700–1000 euro za każdy rok postępowania. W związku z tym polski sąd, stwierdzając przewlekłość postępowania, powinien pomnożyć wskazaną powyżej kwotę przez każdy rok trwania postępowania, a następnie z tak otrzymanej kwoty wyliczyć 35–50 proc. wartości i tyle zasądzić na poziomie krajowym. Na podstawie tego licznika ustawodawca znowelizował art. 12 ust. 4 ustawy, wprowadzając minimalną ryczałtową rekompensatę za każdy rok postępowania, którego przewlekłość stwierdzono.

Co najmniej 500 zł

Zgodnie z nowelizacją ustawowe minimum wynosi 500 zł. Należy jednak podkreślić, że kwota ta przysługuje za każdy rok trwającego postępowania, a nie za każdy okres bezczynności. Odniesienie rekompensaty do trwania postępowania jako całości wiąże się z jej ryczałtowym charakterem. Kwota 500 zł ma charakter bezwzględnie minimalny, tzn. należy ją zasądzić nawet w sprawie, która kumulatywnie: jest skomplikowana, ale jej rozstrzygnięcie nie ma szczególnego znaczenia dla skarżącego, który w zawiniony sposób przyczynił się do powstania przewlekłości – jeśli tylko nie została rozstrzygnięta w rozsądnym terminie. We wszystkich innych sprawach kwota ta powinna być zdecydowanie wyższa. Myśl tę wyraża zdanie drugie komentowanego przepisu, zgodnie z którym sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia postępowania.

Odnotować należy, że ustawodawca nie zawarł w komentowanym przepisie zwrotu wskazującego, że zasądzenie powyżej ustawowego minimum następuje „tylko", ,,wyłącznie'' lub ,,jedynie'' w okolicznościach wskazanych w zdaniu drugim art. 12 ust. 4. Jest też skorelowane z wykładnią systemową zewnętrzną, zgodnie z którą skarga jest elementem strasburskiego systemu ochrony praw człowieka („wstępnym filtrem" chroniącym Trybunał przed zalewem skarg, a Polskę przed odpowiedzialnością międzynarodową). Pamiętać też należy, że z uwagi na treść nowo wprowadzonego do ustawy art. 1 ust. 3 (obowiązek przestrzegania standardów strasburskich), sądy zobowiązane są przyznawać kwoty większe niż 500 zł za rok postępowania, także w okolicznościach niewskazanych wprost w art. 12 ust. 4 zd. 3, jeśli taki jest standard konwencyjny.

Celem nowelizacji było wykonanie wyroku pilotażowego w sprawie Rutkowski i in., między innymi poprzez podwyższenie zasądzanych rekompensat, co w rezultacie spowodowałoby zniwelowanie ilości wnoszonych skarg przeciwko Polsce przed ETPCz. Praktyka orzecznicza sądów wskazuje jednak, że skarga nie stała się ani skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 13 konwencji, ani też środkiem służącym zrekompensowaniu obywatelowi nadmiernej długości postępowania, tylko kolejnym środkiem nadzorczym, który w efekcie wypacza cel utworzenia tych przepisów.

Autorka jest sędzią Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia

Sędziowie Sądy i Trybunały W Sądzie