Polemika pawła pelca z markiem belką

Prezes Narodowego Banku Polskiego prof. Marek Belka opublikował analizę proponowanych przez rząd zmian w systemie emerytalnym („Nie poszukujmy straconego czasu", „Rz" z 18 lutego; tekst równolegle ukazał się w „Gazecie Wyborczej"). Uważa on, że wskutek ograniczenia prywatyzacji oraz finansowania reformy ze środków budżetowych nastąpił wzrost kosztu fiskalnego reformy. Skrytykował także konstrukcję minimalnej wymaganej stopy zwrotu, co jego zdaniem doprowadziło do tego, że otwarte fundusze emerytalne inwestują przede wszystkim w skarbowe papiery wartościowe i akcje notowane na giełdzie.

W efekcie, zdaniem prezesa NBP, „powstał więc finansowy dziwoląg, który zamiast inwestować w długoterminowe aktywa napędzające rozwój gospodarki, pakował pieniądze w skarbowe papiery i giełdowe akcje". Słusznie zauważa on, że zmiany w systemie emerytalnym proponowane przez rząd nie zastąpią konsolidacji fiskalnej. Uważa jednak, iż „spowolnienie tempa narastania długu za cenę czasowych dostosowań w systemie transferów do OFE jest poważną opcją godną rozważenia". Jednocześnie proponuje wypracowanie listy spraw wymagających rozwiązania, uważając, że nadszedł czas na zmiany w systemie emerytalnym.

Chybione tezy

Trudno zgodzić się z tymi propozycjami. Wbrew tezie prezesa NBP system OFE nie jest finansowym dziwolągiem. Zarówno akcje notowane na GPW, jak i skarbowe papiery dłużne są w pełni usprawiedliwionymi instrumentami, w które OFE powinny inwestować.

To właśnie giełda jest tym miejscem, na którym inwestorzy mający kapitał, tacy jak OFE, mogą zainwestować środki w długoterminowe aktywa napędzające rozwój gospodarki. Notowanie akcji na giełdzie zapewnia maksymalną przejrzystość wyceny oraz inwestycji.

Emitenci papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na giełdzie obowiązani są do pełnego informowania o swojej sytuacji. W konsekwencji inwestorzy mają równy dostęp do informacji, które na rynku efektywnym wpływają na wycenę posiadanych przez nich papierów wartościowych.

Jednocześnie papiery wartościowe notowane na giełdzie mają znacznie wyższą płynność niż inne instrumenty. Pozwala to na codzienną wycenę aktywów w nie zainwestowanych. Nie ma zatem lepszych instrumentów finansowych pozwalających na zainwestowanie w długoterminowe aktywa napędzające rozwój gospodarki.

Również inwestycje w skarbowe papiery dłużne pozwalają przyszłym emerytom osiągać zyski z tego tytułu, że państwo płaci odsetki swoim wierzycielom, a także ogranicza podaż tych instrumentów dla innych podmiotów. W efekcie pozwala to na tańsze pożyczanie środków przez państwo i bezpieczniejsze inwestowanie przez OFE.

Stabilizuje to zarządzanie długiem Skarbu Państwa oraz utrudnia bankom ograniczanie akcji kredytowej, poprzez inwestowanie w obligacje skarbowe.

Również diagnoza prezesa NBP dotycząca kwestii refinansowania kredytów hipotecznych wydaje się chybiona. Na gruncie regulacyjnym OFE mają pełną swobodę inwestowania w listy zastawne, które służą zapewnieniu refinansowania kredytów hipotecznych udzielanych przez banki hipoteczne.

Problem tkwi gdzie indziej – nie w kwestiach regulacyjnych dotyczących inwestycji OFE, lecz w kierunku, w którym rozwijał się rynek kredytów hipotecznych w Polsce, oraz w braku stosownej reakcji nadzoru bankowego. Mimo szczególnej regulacji dotyczącej banków hipotecznych rynek kredytów hipotecznych oparł się w Polsce na bankach uniwersalnych, które przed kryzysem miały łatwy dostęp do refinansowania przez zachodnie banki matki.

W efekcie prowadzonej przed kryzysem przez NBP polityki wysokich stóp procentowych, połączonej z silnym umocnieniem złotego, doszło do ekspansji kredytów walutowych. Nie zareagował wówczas nadzór bankowy (do końca 2007 r. sprawowany przez Komisję Nadzoru Bankowego) i zamiast wprowadzenia wymogów dotyczących refinansowania kredytów walutowych pasywami o podobnym okresie wymagalności przyjął jedynie tzw. rekomendację S, która narzucała ograniczenia konsumentom (poprzez wprowadzenie reguł ograniczających ich zdolność kredytową), a nie bankom w zakresie refinansowania.

Taki rozwój rynku kredytów hipotecznych doprowadził do obserwowanego po wybuchu kryzysu problemu z refinansowaniem ich przez banki, gdy w kłopoty popadły dostarczające im wcześniej środków zagraniczne banki matki. W konsekwencji to nie regulacja dotycząca OFE miała wpływ na stabilność sektora finansowego, lecz brak odpowiedniej reakcji nadzoru bankowego powiązanego wówczas z bankiem centralnym, mimo że Trybunał Konstytucyjny potwierdził, iż Komisja Nadzoru Bankowego mogła wydawać regulacje wiążące banki komercyjne, co miało być traktowane jako akty kierownictwa wewnętrznego, a także restrykcyjna polityka stóp procentowych prowadzona przez NBP. Żadna dyskusja w jakimkolwiek gronie dotycząca OFE tego nie zmieni.

Nie psuć reformy

Niewątpliwie trzeba dyskutować o sytuacji finansów publicznych. Jednak zmiany w OFE nic w sytuacji finansów publicznych nie zmienią. Chyba że na gorsze.

Oczywiście, zmiany proporcji w podziale składki emerytalnej między OFE i ZUS czy zawieszenie transferu składki emerytalnej do OFE pozwala na zmniejszenie dotacji uzupełniającej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a więc i zmniejszenie bieżącego poziomu potrzeb pożyczkowych (choć już nie na ograniczenie deficytu wg reguł krajowych, bo te wliczane są nie do wydatków, ale do rozchodów). Powoduje narastanie długoterminowych zobowiązań emerytalnych – poza budżetem, ale niewątpliwie obciążających finanse publiczne, tak długo, jak długo ma zastosowanie konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych oraz konstytucyjna zasada zapewnienia zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. A więc tak długo, jak długo państwo zamierza wypełniać zaciągane dziś zobowiązania wobec przyszłych emerytów.

Proponowane przez prezesa NBP (jako poważnej opcji do rozważenia) zmiany w systemie emerytalnym polegające na czasowym dostosowaniu w systemie transferów do OFE ulżą finansom publicznym tylko wtedy, gdy państwo w przyszłości unieważni swoje zobowiązania emerytalne i po prostu nie wypłaci obiecywanych dziś emerytur z FUS (pamiętajmy, że w zmienionej sytuacji demograficznej dziś zaciągane zwiększone zobowiązania emerytalne w części repartycyjnej mogą być po prostu niemożliwe do sfinansowania przez nasze dzieci i wnuki).

Zawieszenie transferu składki do OFE ma też tę wadę, że o ile bardzo łatwo zdecydować o zawieszeniu przekazywania składki, o tyle dużo trudniej – przy stosunkowo sztywnym budżecie – znaleźć środki na sfinansowanie dotacji uzupełniającej do FUS, przy próbie przywrócenia pierwotnej wysokości składki do OFE. Przykład węgierski pokazuje, że w dłuższej perspektywie może się to skończyć po prostu demontażem kapitałowej części systemu.

Gdzie jest problem

Problem polskiej reformy emerytalnej jest gdzie indziej, niż wskazuje prezes NBP. Nie jest nim nawet, niewątpliwie w pełni zasługujące na negatywną ocenę, wyłączenie z systemu służb mundurowych i górników, przyznanie specjalnych przywilejów nauczycielom czy opóźnienie wprowadzenia emerytur pomostowych.

Jest nim brak regulacji dotyczącej wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych oraz zakwestionowanie w 2004 r. przez Unię Europejską uznania OFE za część systemu zabezpieczenia społecznego.

To pierwsze prowadzi do sytuacji, że reforma emerytalna jest niedokończona i tak naprawdę nie wiadomo, po co oszczędzamy w OFE, skoro nie wiadomo, co się stanie z tymi pieniędzmi po osiągnięciu przez ubezpieczonych wieku emerytalnego. To drugie zaś uniemożliwia Polsce spełnienie kryteriów z Maastricht na zasadach porównywalnych z innymi krajami UE i w konsekwencji przyjęcie przez Polskę euro.

Brak uznania OFE za część systemu zabezpieczenia społecznego prowadzi także do problemów ze spełnianiem przez Polskę wymogów określonych w konwencjach Międzynarodowej Organizacji Pracy, które zreformowany polski system spełnia tylko przy uznaniu OFE za część systemu zabezpieczenia społecznego. Celem reformy emerytalnej rozpoczętej w 1997 r. było zbudowanie systemu zabezpieczenia społecznego opartego w pełni na zasadzie zdefiniowanej składki i dwu obowiązkowych filarach – repartycyjnym (ZUS) i kapitałowym (OFE).

Tylko te elementy razem tworzą uzupełniający się system zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie, ze względu na obniżenie stopy zastąpienia w zreformowanym dwufilarowym systemie zabezpieczenia społecznego, uzupełniono go o dodatkowe dobrowolne oszczędności emerytalne (pierwotnie pracownicze programy emerytalne, następnie także indywidualne konta emerytalne), niewchodzące już w skład systemu zabezpieczenia społecznego.

Zatem prawdziwym rozwiązaniem problemów, z którymi Polska boryka się na forum UE, jest kwestia prawidłowej klasyfikacji OFE. Uznanie ich, zgodnie z logiką polskiego systemu emerytalnego, za element konstytucyjnego systemu zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego, rozwiązałoby statystyczne problemy związane ze spełnieniem kryteriów z Maastricht, a także otworzyłoby realną drogę do przyjęcia przez Polskę euro, wtedy gdy będzie ona do tego gotowa, oraz pozwoliłoby na równe traktowanie Polski z innymi krajami, które nie oparły swoich systemów zabezpieczenia społecznego na modelu chilijskim.

W tym celu niezbędne jest oczywiście zbudowanie odpowiedniej koalicji w ramach UE i wykorzystanie zbliżającego się polskiego przewodnictwa we Wspólnocie. Kwestia klasyfikacji OFE powinna być kluczowym priorytetem tego przewodnictwa.

Niezbędne jest także szybkie wznowienie prac nad regulacją dotyczącą dożywotnich emerytur kapitałowych, tak by był czas na przygotowanie niezbędnej infrastruktury instytucjonalnej. Także ubezpieczeni mają prawo wiedzieć, jakie będą zasady wypłaty dożywotnich emerytur za środki, które oszczędzają dziś w OFE.

Warto sięgnąć w tym celu do pochodzącego jeszcze z 2002 r. raportu ówczesnego Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi „Bezpieczeństwo dzięki emeryturze". Wskazywał on, jak najkorzystniej uregulować kwestię dożywotnich emerytur kapitałowych (wprowadzając emerytury waloryzowane do inflacji, rodzinne i indywidualne, wypłacane przez konkurujące ze sobą ofertą zakłady emerytalne, którymi mogłyby być także zakłady ubezpieczeń na życie, dystrybuowane i przelewane emerytom za pośrednictwem ZUS).

Nie należy natomiast wprowadzać żadnych istotnych zmian w obowiązujących regulacjach dotyczących OFE, a w szczególności nie należy zwiększać ryzyka inwestycyjnego ponoszonego przez OFE, wprowadzać funduszy agresywnych czy zwiększać poziomu opłat pobieranych przez OFE, bądź ograniczać ochronę zapewnianą przez minimalną wymaganą stopę zwrotu.

Jedyną zmianą, którą można byłoby ewentualnie rozważyć w tej regulacji, w związku z podnoszonymi przez prezesa NBP problemami w konkurencji między OFE, byłoby wprowadzenie zakazu konsolidacji OFE, tak by mogły się one skoncentrować na konkurencji wynikami inwestycyjnymi, a nie próbach hurtowego przejmowania członków.