Praca w samorządzie: czy urzędnik może podjąć dodatkową działalność zarobkową

Pracodawca samorządowy może być zainteresowany tym, by pracownicy urzędu nie podejmowali dodatkowej działalności zarobkowej. Może to bowiem kolidować z wykonywaniem przez nich obowiązków służbowych, a nawet prowadzić do naruszenia prawa.

Dla urzędu istotne są też konsekwencje medialnego ujawnienia, że pracownik samorządowy prowadzi działalność gospodarczą wprost związaną z obowiązkami służbowymi.

Stąd pojawiają się pomysły, by wprowadzić do regulaminów pracy zakaz podejmowania przez samorządowców jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a czasem wręcz jakiejkolwiek dodatkowej działalności zarobkowej. W lżejszej formie bywa to zapis zobowiązujący pracowników do uzyskiwania zgody na podejmowanie pozasłużbowej działalności.

Ustawowy zakaz

Omawiając tę problematykę trzeba przede wszystkim sięgnąć do ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU nr 223, poz. 1458 ze zm.; dalej ustawa samorządowa).

Zgodnie z jej art. 30 pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które realizuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.

Ważne!

Art. 30 ustawy samorządowej obejmuje jakiekolwiek dodatkowe zajęcia, w tym pracę na podstawie umowy o pracę, zajęcia zarobkowe wykonywane na innej podstawie (np. umowa zlecenia), jak również każdą działalność o charakterze niezarobkowym (np. stowarzyszenia).

Dotyczy zatem np. działalności urzędnika samorządowego zajmującego się organizacjami pozarządowymi w stowarzyszeniu otrzymującym z urzędu gminy określone wsparcie finansowe, przy udzielaniu którego uczestniczy ten urzędnik w ramach obowiązków służbowych.

Na tym tle można wyróżnić trzy grupy zakazów:

- wykonywania zajęć pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracownika,

- podejmowania czynności wywołujących uzasadnione podejrzenia o stronniczość lub interesowność,

- realizacji zadań sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.

Pierwsza grupa obejmuje działania, które będą kolidować z prawidłową organizacją pracy jednostki, poleceniami służbowymi, zakresem czynności pracownika (np. wykonywanie dodatkowych zajęć w godzinach jego pracy).

Druga grupa odnosi się do wszystkich tych czynności, które:

- w jakikolwiek sposób są powiązane z zakresem czynności pracownika (z obszarem jego kompetencji wynikających z szeroko rozumianych obowiązków służbowych) i jednocześnie

- mogą uzasadniać podejrzenia o jego stronniczość lub interesowność.

Przykład

Członek komisji przetargowej świadczy usługi doradcze na rzecz podmiotu występującego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego przez daną jednostkę.

Aby uznać, że urzędnik naruszył zakaz z art. 30 ust. 1 ustawy samorządowej wystarczy samo podejrzenie o stronniczość lub interesowność w związku z jego dodatkowym zajęciem. Nie trzeba wykazać, że pracownik bezsprzecznie działał w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na korzyść konkretnego podmiotu.

W trzeciej grupie umieścić należy aktywność prowadzącą do naruszenia obowiązków wskazanych w art. 24 i 25 ustawy samorządowej, obowiązków pracowniczych wynikających z innych aktów prawnych oraz nałożonych przez przepisy wewnętrzne danej jednostki.

Zgodnie z art. 24 ustawy samorządowej do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. W szczególności chodzi o:

- przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa,

- wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie,

- udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania,

- dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej (np. wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o ochronie informacji niejawnych),

- zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami,

- zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim,

- stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.

Do obowiązków pracownika samorządowego należy też sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego (art. 25 ust. 1 ustawy samorządowej). Nie jest on jednak bezwzględny. Jeżeli urzędnik jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, ma obowiązek poinformować o tym na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego.

Gdy otrzyma pisemne potwierdzenie tego polecenia, musi je wykonać, ale zawiadamia o tym jednocześnie kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Natomiast w ogóle nie wykonuje polecenia, gdy jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami. O tym również niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której pracuje.

Konsekwencje naruszeń

Gdy pracodawca samorządowy stwierdzi, że urzędnik naruszył którykolwiek z zakazów określonych w art. 30 ust. 1 ustawy samorządowej, niezwłocznie rozwiązuje się z nim stosunek pracy bez wypowiedzenia, z zastosowaniem art. 52 § 2 i 3 k.p.

Ważne!

Pracodawca ma w tym przypadku obowiązek zastosować zwolnienie dyscyplinarne. Nie może przyjąć innej formy rozstania z pracownikiem – ani wypowiedzenia, ani np. porozumienia stron.

Własny biznes

Pracownicy samorządowi mogą prowadzić działalność gospodarczą. Ewentualne naruszenie obowiązków pracowniczych może wynikać jednak z zakazu prowadzenia zajęć, jeżeli pozostawałyby w sprzeczności z obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność danej osoby.

Ustawa samorządowa w art. 31 zobowiązuje każdego pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym, do złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz informowania o każdej zmianie jej zakresu.

Przykład

Po kilku przypadkach prowadzenia przez pracowników różnych jednostek samorządowych działalności gospodarczej pokrywającej się z zakresami ich obowiązków służbowych, kierownik jednej z tych jednostek wprowadził zarządzeniem obowiązek składania przez wszystkich zatrudnionych informacji o zamiarze podjęcia działalności gospodarczej. Ustawa samorządowa nakazuje pracownikom poinformowanie pracodawcy o prowadzeniu działalności, a zatem już o fakcie jej zarejestrowania.

Jednak obowiązek ten nie dotyczy wszystkich pracowników, a tylko tych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych, jak również doradców i asystentów. Nie obejmuje pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Wprowadzony przez kierownika obowiązek idzie więc za daleko.

Na pracownika, który nie złoży w terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, nakłada się karę upomnienia albo nagany. Gdy zaś osoba ta skłamie albo zatai prawdę w swoim oświadczeniu, ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 kodeksu karnego.

Stwierdzenie, że pracownik samorządowy prowadzi działalność gospodarczą, która obejmuje czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi, może natomiast stanowić podstawę do wypowiedzenia mu umowy o pracę na podstawie art. 30 ustawy samorządowej. Przyczyną wymówienia jest wówczas możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność. Pracodawca nie musi zatem wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza, że uzyskiwał w związku z ich realizacją jakiekolwiek korzyści (wyrok SN z 18 czerwca 1998 r., I PKN 188/98).

Własna ocena

Z postanowień art. 30 ustawy samorządowej wynika, że urzędnik samorządowy może wykonywać dodatkowe zajęcia. Nie musi przy tym ani uzyskiwać zgody kierownika jednostki ani też informować go o podjęciu wykonywania dodatkowego zajęcia (chyba że mówimy o działalności gospodarczej). Przepis nakłada więc na zatrudnionego konieczność dokonania „samooceny" danego zajęcia w kontekście zakazów ustanowionych w art. 30 ustawy samorządowej. To on też ponosi ryzyko skutku nieprawidłowej oceny swojej aktywności pozasłużbowej.

Tylko na plus

Regulamin pracy jest źródłem prawa wewnątrzzakładowego. Ilekroć w kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy k.p. oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy (art. 9 § 1 k. p.).

Postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być przy tym mniej korzystne dla pracowników niż przepisy k.p., innych ustaw i aktów wykonawczych.

Przy ocenie, co jest mniej, a co bardziej korzystne dla zatrudnionych, należy stosować obiektywne kryteria. Zakazy i ograniczenia, które idą dalej niż odpowiednie zapisy ustawowe, bardziej uzależniają pracownika od woli i decyzji pracodawcy, zwykle są traktowane jako mniej korzystne. Zakaz obejmuje bowiem aktywność zawodową, gdzie siłą rzeczy władza kierownicza pracodawcy już nie sięga.

Błędne posunięcie

Wprowadzony do regulaminu pracy zapis o zakazie podejmowania jakiejkolwiek dodatkowej działalności dodatkowej przez pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym jest zdecydowanie mniej korzystny dla niego niż regulacja wynikająca z ustawy. Podobnie należy ocenić konieczność uzyskiwania zgody na podjęcie takiej działalności.

Zakazy takie byłyby ograniczeniem podstawowych wolności związanych ze swobodą podejmowania pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, podejmowania aktywności pozazarobkowej. Jako takie ograniczenia te mogłyby zostać wprowadzone jedynie mocą ustawy.

Ważne! Postanowienia aktów niebędących źródłami prawa powszechnie obowiązującego, mniej korzystne dla pracowników od tego prawa są nieważne. Wyciąganie jakichkolwiek konsekwencji przez pracodawcę w związku z samym złamaniem takiego regulaminowego zakazu – bez odniesienia do realnego naruszenia przepisów ustawy – powinno zostać obalone w postępowaniu odwoławczym od takich decyzji.

Znacznie większe ograniczenia

Z regulacji szczególnych wynikają natomiast dalej idące ograniczenia podejmowania zajęć zarobkowych.

Na przykład art. 5 ustawy samorządowej ogranicza sekretarzy w podejmowaniu działalności politycznej. Z kolei art. 31 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU nr 123, poz. 779 ze zm.) zobowiązuje strażnika gminnego do uzyskania zezwolenia komendanta straży na podjęcie dodatkowego zajęcia. Obowiązek ten odnosi się jednak tylko do zajęcia zarobkowego. Oznacza to, że nie musi on zwracać się o zgodę na podjęcie działalności niezarobkowej.

Istotne obostrzenia wprowadza też ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. DzU z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.).

Osoby nią objęte nie mogą (poza nielicznymi wyjątkami) w okresie zajmowania stanowisk czy pełnienia funkcji być m.in. członkami zarządów, rad nadzorczych czy komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, spółdzielni (poza mieszkaniowymi), pracować w spółkach prawa handlowego, czy posiadać w nich więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów o wartości większej niż 10 proc. kapitału zakładowego itd. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie m.in. do:

- wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

- członków zarządów powiatów, skarbników powiatów, sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, osób zarządzający i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty,

- członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osób zarządzających i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa.

Praca w Samorządzie Umowy

Dla urzędu istotne są też konsekwencje medialnego ujawnienia, że pracownik samorządowy prowadzi działalność gospodarczą wprost związaną z obowiązkami służbowymi.

Pozostało 97% artykułu