Patyra: Kontrasygnata gwarantuje legalizm

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 24 maja 2018 r. obwieścił o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym.

Ponieważ jego obwieszczenie nie zostało opatrzone kontrasygnatą prezesa Rady Ministrów, przedmiotem niniejszej opinii jest ocena zgodności zastosowanej formuły z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej , zarówno w kontekście ważności aktu urzędowego prezydenta, jak i pod kątem ewentualnego naruszenia przez głowę państwa przepisów obowiązującej ustawy zasadniczej.

Czytaj także: Niepoprawnie o Konstytucji: uprawnienia dla głowy państwa

Król nie zawsze miał rację

W porządku konstytucyjnym współczesnych ustrojów demokratycznych kontrasygnata odgrywa dwojaką rolę.

Po pierwsze, wyznacza zakres koniecznego współdziałania dwóch organów władzy wykonawczej, tj. prezydenta (monarchy) i rządu. Współdziałanie to jest warunkiem efektywności procesów decyzyjnych i stabilności systemu rządów.

Po drugie, kontrasygnata aktów urzędowych głowy państwa gwarantuje przestrzeganie zasady podziału władzy oraz zasady państwa prawa, w szczególności legalizmu działania organów władzy publicznej. Rodowód tej instytucji sięga wszak genezy parlamentaryzmu demokratycznego, którego kolebką są rozwiązania przyjęte w ustroju brytyjskim, zmierzające do ograniczenia władzy monarchy. Współczesna konstrukcja, zgodnie z którą akty urzędowe nieodpowiedzialnego politycznie prezydenta wymagają podpisania przez odpowiedzialnego politycznie członka rządu, stanowi trawestację ówczesnej formuły: the king can not do wrong but the king can not do alone.

Uwagi szczegółowe

W konsekwencji akty urzędowe głowy państwa mogą stanowić podstawę egzekwowania zarówno odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) względem kontrasygnującego je członka rządu, jak i odpowiedzialności prawnej, ponieważ wydanie przez głowę państwa aktu urzędowego niezgodnego z prawem, a podpisanego przez umocowanego członka rządu stanowi podstawę egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej wobec obydwu sygnatariuszy.

Z kolei niedopełnienie wymogu uzyskania kontrasygnaty wobec aktów jej podlegających również wypełnia znamiona deliktu konstytucyjnego, czyniąc zasadnym wszczęcie procedury pociągnięcia głowy państwa do odpowiedzialności konstytucyjnej.

W konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.) instytucja kontrasygnaty uregulowana została w art. 144 ust. 2, który mówi, że akty urzędowe prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swej ważności podpisu prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Dopełnieniem tej konstrukcji jest ust. 3 art. 144 konstytucji, w którym ustrojodawca wymienił 30 aktów urzędowych prezydenta zwolnionych z wymogu kontrasygnaty. Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że konstytucja z 1997 r. przyjęła formułę tzw. kontrasygnaty negatywnej, czyli zasadę kontrasygnowania wszystkich aktów urzędowych prezydenta z wyjątkiem przypadków wymienionych – w charakterze numerus clausus – w art. 144 ust. 3. (por. A. Rakowska, „Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich", Toruń 2009, s. 219). Takie ujęcie kontrasygnaty statuuje w istocie zasadę domniemania kontrasygnaty aktów urzędowych prezydenta, znacząco ograniczając swobodę jego działania w tym zakresie.

Z uwagi na to, że domniemanie kontrasygnaty aktów urzędowych prezydenta wynika wprost z przepisu konstytucji, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, wszystkie przypadki odstąpienia od tego warunku również wymagają wyraźnego potwierdzenia w przepisie konstytucyjnym (por. Paweł Stanisław Sarnecki, „Komentarz do art. 144", w: „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", tom I, red. Lech Garlicki, Warszawa 1999, s. 3).

Dopuszczenie możliwości poszerzenia katalogu tzw. prerogatyw prezydenta o akty urzędowe niewymienione w art. 144 ust. 3 konstytucji, na podstawie kompetencji przyznanych prezydentowi, np. na gruncie ustawowym, a interpretowane jako „podobne" lub „pochodne" względem wymienionych w przywołanym przepisie, stoi w jaskrawej sprzeczności z regułami wykładni historycznej, gramatycznej, celowościowej i systemowej.

Regulacja prezydenckich prerogatyw w formule enumeratywnej zapobiegać ma instrumentalnemu traktowaniu instytucji kontrasygnaty, co ma szczególne znaczenie w kontekście art. 126 ust. 3 konstytucji, zgodnie z którym prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach. Uznanie, iż prezydent może wydawać akty urzędowe bez kontrasygnaty premiera również w zakresie spraw nieprzewidzianych w art. 144 ust. 3, stanowiłoby rażące naruszenie nie tylko art. 144 ust. 2, ale również zasady nadrzędności konstytucji, aksjologicznie powiązanej z zasadą państwa prawnego, tj. art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Interpretacja ta znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. akt K 4/06) w sposób niebudzący wątpliwości Trybunał uznał za niekonstytucyjne stosowanie wykładni rozszerzającej względem wyjątków od kontrasygnaty, wskazując w uzasadnieniu, że prerogatywy prezydenta, określone w art. 144 ust. 3 konstytucji nie mogą być rozszerzane drogą ustawową jako „dalszy ciąg" aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czyli na zasadzie kompetencji analogicznej.

Nie można szukać podobieństw

Przenosząc rozważania na płaszczyznę tej opinii, zauważmy, że katalog prerogatyw głowy państwa ujęty w art. 144 ust. 3 konstytucji w tym obszarze kompetencyjnym obejmuje: powoływanie sędziów (pkt 17); powoływanie pierwszego prezesa Sądu Najwyższego (pkt 20); powoływanie prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 22); powoływanie prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 23).

Kompetencja prezydenta Rzeczypospolitej dotycząca obwieszczania o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego określona została w art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. W poprzednim stanie prawnym, tj. na gruncie ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jednolity: DzU z 2016 r., poz. 1254 ze zm.) wykonywał ją pierwszy prezes Sądu Najwyższego, na podstawie uchwały Kolegium Sądu Najwyższego (art. 24 § 1). Przyznanie prezydentowi Rzeczypospolitej wspomnianego uprawnienia nie spowodowało stosownej zmiany w katalogu konstytucyjnych prerogatyw głowy państwa. Obwieszczanie o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego – obecnie w gestii prezydenta – ciągle opiera się wyłącznie na podstawie ustawowej. Ze względu na przyjęty w konstytucji model kontrasygnaty negatywnej akt urzędowy prezydenta, o którym mowa w art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, wymaga zatem dla swej ważności kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów, której w tym przypadku premier nie dokonał.

Nawet gdyby przyjąć – z dużą dozą sceptycyzmu – dopuszczalność kwalifikowania jako prerogatyw tzw. kompetencji pochodnych względem tych, które art. 144 ust. 3 wymienia expressis verbis, obwieszczenie o wolnych miejscach sędziowskich w Sądzie Najwyższym takiego warunku nie spełnia. Konstrukcja tzw. kompetencji pochodnych względem prerogatyw prezydenta odnosi się bowiem wyłącznie do tych uprawnień osobistych, których rdzeń wynika bezpośrednio z art. 144 ust. 3 konstytucji. Przykładem może być w tym zakresie odwoływanie – na wniosek pierwszego prezesa Sądu Najwyższego – prezesów Sądu Najwyższego. Chociaż kompetencja ta nie jest explicite wymieniona w art. 144 ust. 3 konstytucji może być zaliczona do aktów urzędowych niewymagających kontrasygnaty jako pochodna względem prerogatywy powoływania prezesów Sądu Najwyższego, wskazanej w art. 144 ust. 3 pkt 23 konstytucji. W przeciwieństwie do wskazanego przykładu kompetencja prezydenta z art. 31 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie pozostaje w analogicznej relacji z żadną spośród prerogatyw prezydenta wymienionych w art. 144 ust. 3 konstytucji.

Dopiero gdy podpisze premier

Na marginesie tej opinii należy zauważyć, że problem ten dotyczy również innych uprawnień przyznanych prezydentowi przez ustawę z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Zasadnicze wątpliwości wywołuje m.in. ważność wydanych przez prezydenta postanowień odnośnie do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziów, którzy – mimo obiekcji natury ustrojowej – skierowali w tej sprawie wniosek do prezydenta.

11 września prezydent Andrzej Duda w postanowieniu wyraził zgodę na dalsze pełnienie obowiązków w Sądzie Najwyższym w stosunku do pięciu spośród 12 sędziów-wnioskodawców. Wbrew dyspozycji art. 144 ust. 2 konstytucji akt ten nie został opatrzony kontrasygnatą prezesa Rady Ministrów. Argumentację przedstawioną w tym względzie przez przedstawicieli Kancelarii Prezydenta, jakoby ów akt prezydenta mieścił się w zakresie prezydenckich prerogatyw, ponieważ stanowi uprawnienie pochodne względem prerogatywy powoływania sędziów, z powodów wyżej przywołanych uznać należy za z gruntu błędną.

Kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta stanowi conditio sine qua non ich ważności, co oznacza, że skutki prawne, jako konsekwencja ich wydania, następują dopiero po podpisaniu przez prezesa Rady Ministrów. Akt niekontrasygnowany skutków prawnych nie wywiera, choćby nawet Kancelaria Prezydenta spowodowała ich rozesłanie, doręczenie itp. (zob. Paweł Sarnecki, „Komentarz do art. 144", w: „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", tom I, red. Lech Garlicki, Warszawa 1999, s. 4).

Z powyższych względów problematycznie jawi się również stanowisko, które zajął prezydent wobec pozostałych siedmiu sędziów. Dnia 12 września prezydent skierował do nich pismo informacyjne, stwierdzające przejście w stan spoczynku, zgodnie z przepisami nowej ustawy. Z przywołanego artykułu konstytucji jednoznacznie wynika, że kompetencje prezydenta realizowane są wyłącznie w formie aktów urzędowych, ponieważ tylko za ich wydanie bądź zaniechanie wydania może być on pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Katalog aktów urzędowych prezydenta nie zna instytucji pism informacyjnych, ergo nie mogą one wywoływać skutków prawnych. Pismem informacyjnym prezydent może posłużyć się np. w celu odwołania uprzednio zapowiedzianego udziału w uroczystościach państwowych bądź planowanej konferencji prasowej.

W omawianym przypadku aktem takim powinno być postanowienie o odmowie wyrażenia zgody na dalsze wykonywanie obowiązków w Sądzie Najwyższym, skoro w tej formie prawnej prezydent pozytywnie rozpatrzył wnioski pozostałych sędziów. Mając na względzie powyższe uwagi, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż do czasu rozstrzygnięcia przez prezydenta przedłożonych wniosków w formie prawnie przewidzianej, sędziowie objęci tą procedurą zachowują swój dotychczasowy status czynnych sędziów Sądu Najwyższego.

Konkluzje

Ustalenia poczynione w na potrzeby opinii prawnej prowadzą do następujących, jednoznacznych wniosków:

Z uwagi na niedopełnienie wymogu kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów, akt urzędowy prezydenta Rzeczypospolitej z 24 maja 2018 r. w postaci obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego dotknięty jest wadą prawną, w świetle art. 144 ust. 2 konstytucji skutkującą jego bezwzględną nieważnością.