Zacznijmy z wysokiego C: czy jest takie prawo człowieka jak prawo do bycia niezaszczepionym? Albo taka wolność jak wolność od szczepionki?
To pytanie o granice autonomii jednostki. A tych granic jest wiele, określa je szereg interesów publicznych. Jednym z najważniejszych jest tu ochrona zbiorowości i zdrowia publicznego. A odpowiadając wprost: nie ma czegoś takiego jak prawo do niezaszczepienia się czy wolność od szczepienia.
Czy jako zbiorowość jesteśmy uprawnieni, by ograniczać prawa niezaszczepionych?
Jeżeli mamy do czynienia z obowiązkiem zaszczepienia się, to powstają pytania o to, co jest interesem publicznym i czy autonomia jednostki została zachowana, gdy chodzi o zaszczepienie się przeciwko poważnej chorobie mającej charakter masowy. Trzeba spojrzeć na konsekwencje zaszczepienia się lub niezaszczepienia i dopiero wtedy można próbować odpowiedzieć na to pytanie. Patrząc przez pryzmat prawa międzynarodowego, teza o konieczności ustąpienia autonomii jednostki wobec interesu publicznego znajduje potwierdzenie. Mamy np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie czeskiej (Vavřička i inni) z kwietnia tego roku. Trybunał stwierdził, że nie doszło do naruszenia prywatności w związku z wprowadzeniem do krajowego ustawodawstwa obowiązku zaszczepienia się.
Czytaj także:
Czy zaszczepieni i niezaszczepieni powinni mieć różne prawa
Okres pandemii uprawnia państwa do zawieszenia pewnych praw z konwencji?
Tak. Nie ma jednak jednego wzorca. I każde państwo robi inaczej.
Więcej jest tego, co można uznać za wspólny mianownik, czy skrajności?
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
Obowiązkiem władz jest dokonanie analizy zagrożeń i przygotowanie planu przeciwdziałania im oraz wyboru adekwatnych środków zaradczych. Liczy się też system prawny każdego kraju, jego konstytucja i ustawodawstwo – to on determinuje różne podejście do sprawy.
Z jakimi problemami się zetknięto?
Państwo oczywiście ma prawo wprowadzać różne ograniczenia, by zapobiegać rozwojowi pandemii, ale także doświadczenia naszych sąsiadów pokazują, że te ograniczenia nie mogą być dowolne i muszą pozostawać w ryzach procedury. Sądy – od najniższych instancji aż po sądy konstytucyjne – kwestionowały ustawodawstwo krajowe. Okazało się, że państwa, wprowadzając różne obostrzenia, by walczyć z pandemią, padały głównie na kwestiach proceduralnych i legislacyjnych, a tylko czasami na kwestiach zasadniczych, np. na proporcjonalności ingerencji.
Proszę o przykłady.
Rząd belgijski miał kłopoty ze swoim ustawodawstwem covidowym, zresztą idącym bardzo daleko, bo wprowadzającym m.in. godzinę policyjną. Ale wprowadził je rozporządzeniem – aby uniknąć ustawy parlamentarnej. Chciał działać szybko, bo sytuacja tego wymagała, więc sięgnął po uprawnienia wykonawcze przysługujące rządowi.
Skąd my to znamy...
No właśnie. Gdybyśmy dali parlamentowi szansę na uchwalenie ustawy, nie byłoby problemu konstytucyjnego – ale potrwałoby to dłużej. Takie były motywy działania rządu belgijskiego, w jakimś stopniu zrozumiałe. Dodajmy jednak, że konstytucja belgijska, z uwagi na zaszłości historyczne, zabrania ogłaszania stanu nadzwyczajnego, więc tym bardziej to parlament powinien uchwalać takie obostrzenia. Głośne było też orzeczenie hiszpańskiego sądu konstytucyjnego z lipca, który uznał działanie rządu hiszpańskiego za sprzeczne z konstytucją. W walce z covidem rząd wprowadził stan nadzwyczajny określany jako „stan alarmowy" i uchwalił różne ograniczenia, ale nie chciał ingerować zbyt głęboko i wprowadzać stanu wyjątkowego. A sąd konstytucyjny uznał, że stan alarmowy był zbyt słaby, aby usprawiedliwiać bardzo daleko idące ingerencje, np. zakazy opuszczania miejsca zamieszkania.
Jaki z tego wniosek?
Gdy eksperymentujemy ze stanami nadzwyczajnymi bardzo mocno, to powstają rozliczne problemy na styku władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. I powstają podstawy, by wprowadzane rygory kwestionować. W konfrontacji z nadzwyczajną sytuacją dochodzi do wpadek i są popełniane błędy.
To raczej naturalne w tak dynamicznej sytuacji.
Owszem. Z kolei francuska Rada Stanu (najwyższy francuski sąd administracyjny) oceniając ustawodawstwo krajowe, zakwestionowała limity osób, które mogły znaleźć się w miejscach kultu religijnego. To 30 osób – nieważne, czy w małej kapliczce, czy w wielkiej katedrze. Rada Stanu wytknęła, że nie rozważono proporcjonalności sytuacji w miejscach kultu. A w sklepach był limit – jedna osoba na 8 metrów. Ciekawe jest też orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. W kwietniu uznał on, że zakaz manifestacji przeciwników ograniczeń – przewidzianej na 15 osób – nie uwzględnił konstytucyjnego prawa do zgromadzeń. Dystans społeczny dało się zachować przy tak małym zgromadzeniu. A tu, za przeproszeniem, na zasadzie cepa organ administracyjny wykonywał zakaz ustawowy, w myśl którego dopuszczalne były spotkania maksimum dwóch osób (oprócz rodzin).
Jak się ma wolność zgromadzeń w czasie pandemii?
To jedna z ofiar wprowadzanych ograniczeń. Europejska konwencja praw człowieka wskazuje, że sytuacja nadzwyczajna uprawnia do daleko idących ograniczeń w tym obszarze (art. 15). Ustawodawstwo nadzwyczajne legalizuje te ograniczenia. Jeśli państwo wprowadza stan nadzwyczajny, to ma łatwiej, wtedy także mocne ograniczenia zakazu zgromadzeń dadzą się obronić w świetle całego systemu.
Państwa zachęcają do szczepień, czasem stosując kontrowersyjne metody, zwane przez niektórych segregacją. Czy dostęp do różnych obszarów życia publicznego tylko dla zaszczepionych broni się w świetle prawa?
Trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, kiedy jesteśmy bezpieczni. Sytuacja jest dynamiczna, wiedzy pewnej nie mamy. Chcemy osiągnąć zbiorową odporność. I ciągle autonomia jednostki i interes zbiorowości się ze sobą zderzają. Nawet tam, gdzie szczepienia świetnie przebiegają – np. w Wielkiej Brytanii – są problemy z okiełznaniem nowych mutacji. Dlatego państwo może podejmować środki segregujące ludzi, dzięki którym zaszczepieni czy ozdrowieńcy będą mogli skorzystać z różnych dóbr i usług, a inni nie, lub w mniejszym zakresie. Niezaszczepieni mogą nie mieć komfortu. Możemy zapytać o sensowność czy problematyczność ograniczeń, gdybyśmy mieli do czynienia z jakąś niewielką grupką, ale tu chodzi o całą zbiorowość.
Mówi się o macronizacji, czyli zaostrzaniu zasad. Czy to ma jakieś granice?
Władze w ramach swych uprawnień do rządzenia mogą wiele. Obecnie nie odnotowujemy skoku zachorowań epidemicznych i w takim momencie różne posunięcia segregujące są przyjmowane trudniej. Ale państwo potrzebuje odporności zbiorowej, potrzebuje tego gospodarka, my wszyscy. Gdy więc mówimy o wejściu do restauracji tylko dla uprawnionych czy dostępie do różnych dóbr lub usług dla osób spełniających takie kryteria, a w Europejskim Trybunale Praw Człowieka pojawiłyby się skargi osób uważających, że są ofiarami segregacji, to sądzę, że Trybunał uzna je za niedopuszczalne – z uwagi na interes publiczny, który przemawia za różnymi ograniczeniami. Ważne jednak, by wprowadzając takie ograniczenia, pamiętać o procedurze.
O czym zatem trzeba pamiętać, wprowadzając kolejne ograniczenia?
O procedurze, by te ograniczenia wprowadzić zgodnie z wymogami konstytucji i zasadami tworzenia prawa. Może jeszcze jeden przykład: w końcówce ubiegłego roku Sąd Rejonowy w Hadze przyznał rację osobie, która wracała z wakacji na Zanzibarze i mogła wjechać do Holandii bez kwarantanny, jeżeli wykonała test PCR. Zarazem jednak sąd wskazał na wątpliwości względem podstawy prawnej wykonania testu – a była nią holenderska ustawa o ochronie zdrowia, która zawierała uprawnienie, by lokalne władze kierowały rekomendacje dla osób zarządzających portami lub lotniskami. Według sądu to zbyt słabe upoważnienie, ze względu na skalę zagrożenia covid powinno się ono znaleźć jednoznacznie w szczegółowym akcie prawnym poświęconym tej kwestii. Ale potwierdziła się zasada, że dla władzy wygodne jest prawo kauczukowe, w które można wplatać co się chce. A dziś, przy okazji walki z pandemią, mamy głębokie wkroczenie władz w prywatność.
Powraca też pytanie, czy pracodawca może wymagać szczepień od pracowników?
Do tej pory rozmawialiśmy o styku jednostki i państwa. Wykonywanie pracy to jednak zasadniczo stosunki między jednostkami, czyli pracodawcą i pracownikiem. Ale i tu potrzebne jest uzasadnienie w przepisach krajowych. Kodeks pracy zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków pracy, w tym zdrowotnych, jednak to może być za słaba podstawa – analogicznie do kazusu holenderskiego. Zapewne to pytanie stanie przed sądami krajowymi.
Czy możliwe są obowiązkowe szczepienia, w szczególności pracowników placówek medycznych? Jakie z perspektywy ETPC byłyby konsekwencje naruszenia tego obowiązku?
Nie widzę podstaw, by ETPC zakwestionował wprowadzenie takiego obowiązku. Mamy do czynienia z sytuacją realnego zagrożenia, nowych mutacji koronawirusa. Staramy się ogarnąć problem i nad nim zapanować. Nie widziałbym przeszkód, by taki wymóg wprowadzić – szczególnie wobec osób wykonujących zawód, w którym mają szeroki kontakt z ludźmi, szczególnie tam, gdzie zdrowy pracownik jest najważniejszy, np. w ochronie zdrowia.
A w handlu?
Pewnie też. Szeroko widziałbym tu uprawnienia do wprowadzania takiego obowiązku na poziomie ustawodawczym, pamiętając, że już dziś pewna liczba szczepień ma w wielu krajach Europy charakter obowiązkowy.
Kraje Rady Europy podlegające jurysdykcji Strasburga nie boją się skarg obywateli do Trybunału w związku z tym, jak walczą z pandemią?
Raczej nie. Mają świadomość, że w tej chwili najważniejsza jest skuteczność działania i że Trybunał weźmie to pod uwagę. Skądinąd warto zauważyć, że w przypadku wojny lub sytuacji zagrożenia dla zbiorowości EKPC przewiduje możliwość złożenia deklaracji powodującej zawieszenie pewnych praw. W kontekście covidu z tej możliwości skorzystano. Zaskakuje jednak niewielka liczba takich złożonych deklaracji. Z państw tzw. starej Europy tylko San Marino. A z nowych: Albania. Armenia, Estonia, Gruzja, Łotwa, Północna Macedonia, Mołdawia, Rumunia i Serbia. Polska nie.
Jak pan myśli, dlaczego?
Ci najstarsi uznali, że nie muszą tego robić, bo mogą czuć się bezpieczni, że ich działania ochroni konwencja. Sprawy, jeśli trafią do ETPC, będą łatwe do wybronienia ze względu na ważne racje publiczne. A ci młodsi być może nie czują takiego bezpieczeństwa konwencyjnego – i dlatego tak zrobili. Polska zaprezentowała się jako „stary, bezpieczny kraj", który nie boi się działać. Za jakiś czas okaże się zapewne, czy słusznie.
Ireneusz Cezary Kamiński jest profesorem w Instytucie Nauk Prawnych PAN, w latach 2014–1016 był sędzią ad hoc ETPC
