Mariusz Muszyński: Polscy sędziowie mogą kontrolować prawo europejskie

Trybunał Konstytucyjny może badać prawo UE, bo opiera się ono na ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Nie przeszkadza temu fakt, że prawo to rości sobie uprawnienie do autonomii w kontroli jego norm.

Skarga i pytanie

Kognicja TK do badania prawa UE jest przez wielu prawników podważana. Z ust prominentnych sędziów SN słyszymy wręcz, że TK nie ma tu nic do powiedzenia. Takie stanowisko jest błędne już w świetle art. 188 pkt 1 konstytucji. Na jego podstawie TK ma wprost uprawnienie do orzekania w sprawie konstytucyjności ratyfikowanych umów międzynarodowych, jakimi są traktaty unijne. Wątpliwość może powstać jedynie w przypadku prawa pochodnego UE, gdyż art. 188 konstytucji nie wymienia go jako przedmiotu trybunalskiej kontroli. Warto jednak przypomnieć, że sam TK dopuścił taką kontrolę w jednym z trybów kontroli indywidualnej – w drodze skargi konstytucyjnej. Wskazał, że: „Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny". Podkreślił, że takim aktem może być akt prawa pochodnego UE (SK 45/09).

Czytaj też:

Trybunał Konstytucyjny sięgnął bruku

TK blokuje SN i przywraca nowych sędziów do orzekania

Wiceprezes niemieckiego TK: demontaż państwa prawa w Polsce napawa nas troską

Biernat: TK nie ma kompetencji, by oceniać uchwały Sejmu o wyborze sędziów TK

TK nie wypowiedział się jeszcze o możliwości kontroli prawa pochodnego UE w drugim z trybów kontroli indywidualnej, tj. w odpowiedzi na pytanie prawne sądu. Z kolei w doktrynie stanowiska są różne. Słuszne wydaje się jednak to przychylne trybunalskiej kognicji. Skoro zgodnie z art. 193 konstytucji „każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem", to zawężenie przedmiotu pytań prawnych do aktów wymienionych w art. 188 konstytucji byłoby błędne. Zwłaszcza gdyby przepisy prawa UE nie zapewniały ochrony porównywalnej z konstytucyjną.

Abstrakcyjny charakter

Kontrola prawa pochodnego UE w drodze skargi konstytucyjnej i pytania prawnego ma jednak wielką wadę: jest działaniem zindywidualizowanym. I choć teoretycznie jej skutki mogą mieć charakter erga omnes ze względu na moc powszechnie obowiązująca orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 konstytucji), to na znaczenie tych dwóch form kontroli dla systemu prawa źle wpływa ograniczona możliwość jej inicjowania. Stąd pożądane byłoby badanie prawa pochodnego UE przez TK w trybie kontroli abstrakcyjnej.

Dotychczas możliwość taka nie była oceniana jednoznacznie. TK w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04 potwierdził, że państwa UE mają prawo do oceny, czy organy unijne, wydając określony akt, działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadą subsydiarności i proporcjonalności. W innych sprawach stwierdzał jednak, że nie może kontrolować konstytucyjności pochodnego prawa UE.

W doktrynie część badaczy wskazuje: „Za dopuszczalnością kontroli prawa pochodnego przemawia argument a maiori ad minus. Skoro dopuszczalna jest kontrola konstytucyjności prawa pierwotnego, to tym bardziej dopuszczalna jest kontrola prawa tworzonego na podstawie i w granicach prawa pierwotnego". Przeciwnicy tej koncepcji uważają, że zgodność prawa pierwotnego z konstytucją gwarantuje, iż zgodny z nią jest też akt prawa pochodnego.

Rozumowanie przeciwników ma swą logikę. Nie zapewnia jednak realizacji zasady nadrzędności konstytucji. Akty prawa pochodnego mają samodzielne życie normatywne i wywołują konkretne, prawne konsekwencje. Dlatego należy otworzyć możliwość ich badania przez TK w całej rozciągłości, a więc także w postępowaniach w trybie kontroli abstrakcyjnej.

Klucz do takiej kontroli jest prosty. W konstytucyjnym katalogu źródeł prawa (art. 87) ustrojodawca nie wymienił aktów zwanych prawem pochodnym UE. Jednocześnie na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP akty te są w Polsce stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo wyłącznie przed ustawami. I z tego wynika ich konstytucyjna skuteczność. Ponadto jest to tylko pierwszeństwo stosowania, a sam art. 91 ust. 3 jest zwykłą normą kolizyjną. Nie kreuje „źródłowego" charakteru unijnego prawa pochodnego. Z jego literalnej treści (w przeciwieństwie do art. 87 konstytucji) nie wynika konstytucyjna cecha formalnego „powszechnego obowiązywania" prawa pochodnego UE. A „bezpośrednie stosowanie" nie jest tym samym co „powszechne obowiązywanie". Skoro mimo takiej wady akty prawa pochodnego UE stanowią podstawę praw i obowiązków, nie powinny pozostawać poza kontrolą abstrakcyjną TK tylko ze względu na literalną treść art. 188 konstytucji. Tylko jak TK może to zrobić?

Rozwiązanie jest już nieśmiało wyrażane w doktrynie. Skoro z jednej strony Trybunał może kontrolować zgodność z konstytucją traktatów unijnych, a z drugiej akty prawa pochodnego nie znajdują się w katalogu źródeł prawa obowiązującego na terytorium Polski, a jednocześnie mają mieć pierwszeństwo przed ustawami w przypadku kolizji, słuszne byłoby traktowanie przez TK tych aktów jako emanacji norm traktatowych. Oznacza to, że pojęcie „ratyfikowanej umowy międzynarodowej" zawarte w art. 188 konstytucji należy rozumieć tak, aby objęło też prawo stanowione na podstawie takiej umowy (a więc prawo pochodne UE). W ten sposób powstałaby formuła „złożonej normy traktatowej".

Podobną instytucję TK wykreował już w orzecznictwie. Chodzi tu o „złożoną normę ustawową", gdzie w perspektywie ustawowej ocenie TK podlega akt normatywny, wydany na podstawie ustawy, niestanowiący źródła prawa.

Zgodność norm

Otóż twierdzę, że TK jest też władny badać zgodność prawa krajowego z traktatami unijnymi tak jak TSUE. Podstawę prawną tej aktywności tworzy art. 188 pkt 2 i 3 konstytucji. Dotyczą one zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (pkt 2) i zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (pkt 3). Takimi ratyfikowanymi umowami, a więc konstytucyjnym wzorcem, są bezdyskusyjnie traktat o UE i traktat o funkcjonowaniu UE. Z tej perspektywy zakres kompetencji prejudycjalnej TSUE pokrywa się z kompetencją TK.

W praktyce trybunalskiej była ostatnio jedna taka sprawa (sygn. P 1/18). Mimo wątpliwości co do wzorca, TK o tak postawionym problemie orzekł. Odszedł tym od wcześniejszego stanowiska, kiedy sam potrafił skorzystać z możności wystąpienia z pytaniem do TSUE (sygn. K 61/13).