Irena Lipowicz: Łaska państwa a prawo, czyli o finansowaniu nauki

Konstytucja nie nakazuje objęcia szkół niepublicznych pełnym finansowaniem, nie określa też żadnego minimum udziału państwa w dotowaniu placówek. Jednak stwarza gwarancje, że jeśli już takie finansowe wsparcie ma miejsce, to musi ono mieć właściwe umocowanie prawne, a jego zasady powinny być dla wszystkich zrozumiałe, przejrzyste i przewidywalne. Tego wymagają reguły państwa prawnego.

Skargi podmiotów prowadzących niepubliczne uczelnie zwróciły moją uwagę na brak regulacji ustawowych normujących kwestię udziału władz publicznych w finansowaniu niepublicznych szkół wyższych. Opisana materia obecnie uregulowana jest częściowo w aktach normatywnych niższej rangi (podustawowej) wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. W pozostałym zakresie nie jest uregulowana w żadnym akcie normatywnym, bo minister nie wydał rozporządzenia. Tymczasem, zgodnie z Konstytucją RP, ten zakres spraw należy do materii zarezerwowanej wyłącznie dla ustawy.

Na czym polega problem?

Zgodnie z art. 70 ust. 3 konstytucji, rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają natomiast prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi określa ustawa. Art. 70 ust. 3 wprowadza zatem tzw. zasadę dwusektorowości systemu oświaty, zgodnie z którą obok systemu szkolnictwa publicznego (utworzonego i utrzymywanego przez władze publiczne) może (i powinien) istnieć sektor niepubliczny. Nie ulega także wątpliwości, że istnienie niepublicznych szkół służy realizacji zasady powszechności i równości w dostępie do edukacji. Znaczenie niepublicznych placówek jest widoczne w szczególności w przypadku szkół wyższych.

Państwo zobowiązane jest więc nie tylko do zapewnienia odpowiedniej sieci publicznych placówek oświatowych, ale także do prowadzenia polityki sprzyjającej powstawaniu i utrzymaniu się na rynku edukacyjnym szkół i uczelni niepublicznych. Przepisy powinny być też skonstruowane w sposób dający niepublicznym placówkom faktyczną możliwość konkurowania ze szkołami publicznymi (oznacza to np., że wydawane przez nie świadectwa i dyplomy powinny móc być uznane za równoważne tym wydanym przez szkoły publiczne).

Niewątpliwie zakres i zasady przyznawania finansowego wsparcia dla obu sektorów oświaty mogą być różne, np. z powodów społecznych. Ustrojodawca wyraźnie wskazuje jednak, że warunki udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych powinny zostać określone w ustawie. Oznacza to, że żaden kluczowy element decydujący o warunkach przyznania szkołom niepublicznym finansowego wsparcia ze strony państwa nie może zostać przeniesiony do aktów normatywnych rangi podustawowej.

Tylko rozporządzenie

Tymczasem, zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, minister ma określić, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje oraz sposób kontroli ich wykorzystania, uwzględniając jakość kształcenia w uczelni, liczbę nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy, liczbę kształconych w uczelni studentów studiów stacjonarnych i uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, zaangażowanie własnych środków w rozwój bazy materialnej uczelni oraz osiągnięcia uczelni w dotychczasowym kształceniu.

Zadaniem państwa jest sprzyjanie  rozwojowi również niepublicznych uczelni

Opisane wymogi niewątpliwie wskazują ogólne zasady, jakimi powinien kierować się minister podczas tworzenia polityki finansowego wsparcia dla uczelni niepublicznej. Mając jednak na względzie treść oraz cel art. 70 ust. 3 konstytucji należy stwierdzić, że pod pojęciem „warunków udziału władz publicznych" w finansowaniu niepublicznych szkół wyższych powinny być rozumiane konkretne, samodzielne i możliwe do wyegzekwowania zasady udzielania dotacji. Rozporządzenia niewątpliwie zapewniają  elastyczność, ułatwiają dostosowywanie przepisów do dynamicznie zmieniających się warunków. Jednak to, co w przypadku norm odnoszących się do technicznych szczegółów regulacji jest zaletą, w odniesieniu do norm mających wpływ na sytuację jednostki jest sytuacją niedopuszczalną. Obywatel, a także każdy inny podmiot prywatny, ma bowiem prawo do pewności co do swojej sytuacji prawnej, musi mieć możliwość przewidywania skutków swoich zachowań i nie może być zaskakiwany arbitralnymi zmianami stanu prawnego. Przekazanie tego zakresu spraw do uregulowania w rozporządzeniu byłoby zatem sprzeczne z celem regulacji konstytucyjnej i z istotą materii ustawowej.

Warto również przyjrzeć się samym relacjom, jakie powinny zachodzić między przepisami ustawowymi a aktem wykonawczym. Zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Wybór materii, która może znaleźć się w akcie rangi podustawowej, może zostać dokonany jedynie z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. To, czy dany zakres spraw musi zostać uregulowany w ustawie, czy też może zostać przekazany do unormowania w rozporządzeniu, zależy od wielu czynników, w tym w szczególności od wpływu danej materii na sferę praw i wolności człowieka i obywatela. Zasadą jest bowiem to, że im bardziej dana materia wpływa na sytuację prawną jednostki, tym mniejszy jest zakres dopuszczalności regulowania jej w akcie rangi podustawowej (tak wynika np. z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99).

Nie jest zatem możliwe stworzenie uniwersalnego testu pozwalającego na precyzyjne zdefiniowanie zakresu spraw, który może zostać unormowany w rozporządzeniu. Niewątpliwie jednak kwestią decydującą o uznaniu konkretnej materii za materię ustawową są przede wszystkim przepisy konstytucji wskazujące zakresy spraw, które powinny zostać uregulowane w ustawie.

Należy także zauważyć, że nawet w przypadku materii, która może być regulowana przez akty normatywne rangi podustawowej, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia oraz samo rozporządzenie muszą spełniać wymogi przewidziane w art. 92 ust. 1 konstytucji. Rozporządzenie nie może być aktem samoistnym, realizującym inne cele, niż wykonywanie ustawy. Może służyć zatem jedynie konkretyzowaniu (a nie np. uzupełnianiu) ustawy. Jak wskazuje w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, materia przekazana do uregulowania w rozporządzeniu powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy (tak np. wyrok z 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K 1/87).

Upoważnienie ustawowe, które przekazuje określenie warunków udzielania finansowego wsparcia niepublicznych szkół wyższych do uregulowania w rozporządzeniu prowadzi zatem do zerwania związku pomiędzy ustawą a rozporządzeniem – w rezultacie rozporządzenie zastępuje regulację ustawową zamiast ją wykonywać.

Co może minister

Dla pełnego przedstawienia kwestii finansowania niepublicznych uczelni konieczne jest jeszcze przytoczenie wykładni stosowanej przez ministra nauki i szkolnictwa wyższego. Zgodnie z nią minister, mając na względzie konieczność gospodarnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dysponuje, ale także kierując się przyjętą przez siebie polityką (np. wspierania uczelni oferujących nauczanie na kierunkach najbardziej wartościowych z punktu widzenia potrzeb rynku pracy) może samodzielnie określić, które z przewidzianych w ustawie dotacji i na jakich warunkach będą przyznawane. Oznacza to, że art. 94 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wskazuje jedynie górną granicę dopuszczalnego wsparcia państwa dla niepublicznych uczelni. Nie pełni jednak żadnej funkcji gwarancyjnej wobec niepublicznych uczelni czy studentów. Konkretne, a więc możliwe do wyegzekwowania, uprawnienia szkoły mogą bowiem wynikać wyłącznie z aktów prawnych rangi podustawowej. Jeżeli zatem minister nie zdecyduje o wydaniu rozporządzenia, niepubliczne uczelnie nie mają prawa występowania o dotacje. Rodzi to poczucie bezsilności i przedmiotowego traktowania.

Za taką interpretacją może przemawiać sposób sformułowania przepisów. Zgodnie z art. 94 ust. 5, uczelnia niepubliczna spełniająca warunki określone w rozporządzeniu może (a więc nie musi) otrzymać dotację. O ile zatem dotacje dla szkół publicznych niewątpliwie przyznawane są obligatoryjnie, o tyle podobne wsparcie dla szkół niepublicznych, ze względu na brzmienie ustawy, może być traktowane jako fakultatywne.

Przyjmując opisaną wykładnię, należałoby uznać, że organ władzy wykonawczej, kierując się założeniami prowadzonej przez siebie polityki, wybiera z ustawy te przepisy, które zostaną zrealizowane. Każdy wybór organu władzy wykonawczej (od pełnego finansowania po brak jakichkolwiek dotacji dla niepublicznych uczelni) byłby zaś zgodny z ustawą.

Podobna konstrukcja upoważnienia ustawowego nie mogłaby jednak zostać uznana za dopuszczalną w przypadku żadnych przepisów regulujących prawa i obowiązki w relacji pomiędzy obywatelem (podmiotem prywatnym) a państwem. Rozporządzenie wydane na podstawie tak sformułowanego upoważnienia, o ile w ogóle by powstało, byłoby aktem samoistnym, niesłużącym wykonaniu ustawy, ale jedynie realizacji założeń polityki ministra. Ustawa byłaby zaś jedynie blankietową podstawą prawną, która w żaden sposób nie ograniczałaby swobody ministra.