Piotr Kardas, Maciej Gutowski: Co dalej z prokuraturą?

Chyba najczęściej analizowane publicznie przypadki nadużyć w ciągu ostatnich ośmiu lat dotyczą prokuratury. Instytucji dotkniętej głębokimi zmianami. Symboliczne odejście od samodzielności po ponownym połączeniu urzędu prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, przekształcenia struktury wewnętrznej powiązane z istotnym zwiększeniem podporządkowania prokuratorów przełożonym – bezpośrednim i pośrednim – ulokowanym na kilku poziomach, ostatecznie zaś prokuratorowi generalnemu, daleko idące ograniczenie procesowej samodzielności, wreszcie stopniowo poszerzany zakres bez mała władczych uprawnień prokuratora nad sądem, to przykłady niektórych z nich.

Ta uprzywilejowana, eksponowana i podporządkowana ministrowi sprawiedliwości- prokuratorowi generalnemu, instytucja co rusz bywała poddawana publicznej krytyce albo z uwagi na podejmowanie działań bez podstaw faktycznych i prawnych, albo ze względu na niezrozumiałą bierność w wypadkach, gdy potrzeba działania była najzupełniej oczywista. Prokuratura jako instytucja wymaga zasadniczych zmian: na poziomie regulacji ustawowej, sposobu realizacji nałożonych na nią zadań i personalnej obsady poszczególnych funkcji. Na każdej ze wskazanych płaszczyzn zmiany są niezbędne. Bez nich nie da się bowiem odzyskać społecznego zaufania ani zapewnić właściwego funkcjonowania prokuratury.

Myśląc o modelu prokuratury spełniającym standardy demokracji konstytucyjnej, uwzględniającym wymogi wynikające z prawa UE, zabezpieczającym przed kolejnymi próbami instrumentalizacji i politycznego podporządkowania, dostrzegamy dwie perspektywy.

Krótkoterminową, doraźną, związaną z potrzebą natychmiastowego wyeliminowania przypadków działań sprzecznych z prawem, naruszeń etycznych zasad oraz odwrócenia negatywnych konsekwencji w tych wypadkach, gdy decyzje sanujące pozostają w zakresie kompetencji prokuratury. Długoterminową związaną z ukształtowaniem prawnego modelu prokuratury odpowiadającego wymogom państwa prawa, tworzącego warunki do efektywnego wypełniania zadań.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Wymiar sprawiedliwości w programach partii. Pytamy o ustrój, KRS i prokuraturę

Poważne zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa i prokuraturze są konieczne – twierdzi opozycja. PiS uważa swoje porządki w tych obszarach za sukces. Żadna z głównych sił, poza Konfederacją, nie postuluje zmiany konstytucji.

Zmiany personalne

W perspektywie krótkoterminowej mieszczą się także niezbędne zmiany personalne. Sanacji prokuratury jako instytucji wszak nie sposób przeprowadzać wraz z osobami odpowiedzialnymi za jej aktualny kształt i sposób działania.

W tym zakresie nie warto oczekiwać na uchwalenie nowego prawa o prokuraturze. Przywrócenie minimalnych standardów postępowania jest nie tylko możliwe, ale konieczne bez zbędnej zwłoki. Wątpiąc w honorową gotowość dotychczasowego kierownictwa do dobrowolnej rezygnacji wraz z powołaniem nowego ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego, trzeba będzie wymienić pełniących funkcje kierownicze w Prokuraturze Krajowej wraz z prokuratorem krajowym. W tym ostatnim przypadku potrzebny może być ponadpartyjny kompromis polityczny oraz rozwiązanie kwestii TK. Być może, przy nieuchronnym scenariuszu, uda się wypracować rozwiązanie kompromisowe z Pałacem Prezydenckim, tym bardziej że prokuratorzy nie korzystają z konstytucyjnej ochrony.

Model i status

Inaczej przedstawia się natomiast perspektywa długoterminowa. Szerszej debaty i spokojnego namysłu wymagają kwestie modelu, statusu i zakresu działania prokuratury. Jakkolwiek nie ma wśród prawników wątpliwości co do znaczenia prokuratury w demokratycznym państwie prawa, to już konstytucyjny charakter i status tej instytucji generuje spory.

Konstytucja nie normuje prokuratury. Nie przewidziano też konstytucyjnych gwarancji chroniących tę instytucję przed nadużyciami ze strony władzy politycznej.

To z jednej strony wada, z drugiej zaś możliwość sensownego ukształtowania jej ustrojowej pozycji, zadań i relacji z innym i organami. W prowadzonych dotąd debatach ścierały się dwie wizje prokuratury: sądowej, wykonującej zadania w zakresie postępowania prowadzonego przed sądem, oraz śledczej, zajmującej się zarówno wykrywaniem przestępstw oraz prowadzeniem postępowania w stadium przygotowawczym, w tym gromadzeniem dowodów, jak i realizującej funkcje w ramach postępowania sądowego. W ujęciu sądowym prokuratura traktowana jest jako pozakonstytucyjny organ wymiaru sprawiedliwości, funkcjonalnie i instytucjonalnie powiązany z sądami.

W podejściu alternatywnym prokuratura jest bliższa organom ochrony prawnej, realizującym zadania związane z ochroną przestrzegania prawa oraz ściganiem przestępstw i wykonywaniem funkcji rzecznika oskarżenia. Wybór jednego z modeli determinuje wszystkie kwestie związane ze statusem, zadaniami, sposobem funkcjonowania oraz gwarancjami zapobiegania politycznej instrumentalizacji prokuratury.

Wiele wskazuje, że oparcie przyszłego prawa o prokuraturze na modelu prokuratury sądowej nie jest optymalne, a model prokuratury postrzeganej jako organ ochrony prawnej zdaje się mieć wyraźne przewagi. Rzecz jednak warta jest debaty.

Potrzeba ustawowego zagwarantowania niezbędnego poziomu niezależności prokuratury jako instytucji oraz prokuratorów w zakresie wykonywanych przez nich czynności zawodowych nie budzi dziś żadnych wątpliwości.

Rozdzielenie funkcji

W zakresie niezależności instytucjonalnej niezbędne jest rozdzielenie funkcji i kompetencji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Niekontrowersyjna jest potrzeba likwidacji prokuratury krajowej w dzisiejszym kształcie oraz powołania prokuratury generalnej. Istotnym elementem przyszłych regulacji ustawowych powinien być precyzyjnie określony w ustawie, transparentny model wyboru prokuratora generalnego. Pewne propozycje w tym zakresie zawiera projekt przygotowany przez środowisko prokuratorskie, w tym zwłaszcza wprowadzenia ustawowego wymogu kompetencji merytorycznych, obowiązku wyróżniania się ponadprzeciętną wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym (prokuratorskim) oraz konkursowego trybu wyłaniania i wyboru kandydata do pełnienia tej funkcji.

Podobnie ukształtowana powinna zostać procedura powoływania i odwoływania prokuratorów prokuratury generalnej oraz kierujących jednostkami niższego szczebla oraz dotyczące ich wymagania merytoryczne. Niezbędny jest wymóg rękojmi należytego wykonywania funkcji prokuratora oraz nieskazitelności charakteru. W zakresie czynności zawodowych konieczne są odpowiednio ukształtowane gwarancje niezależności działania prokuratorów, z uwzględnieniem hierarchicznej struktury prokuratury oraz sensownego zakresu podporządkowania przełożonym. Wymogi kompetencyjne i związane z rękojmią powiązane z odpowiednio ukształtowanym zakresem odpowiedzialności za nadużycie prawa przez prokuratora to gwarancja merytorycznie uzasadnionego, prawidłowego i odpowiadającego standardom wykonywania funkcji prokuratorskich.

Wraz z odejściem do historii niechlubnych regulacji zwalniających prokuratorów z odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz wyjątkowej elastyczności charakterów części prokuratorów, gotowych skwapliwie realizować oczekiwania politycznych mocodawców, realna niezależność musi łączyć się z odpowiedzialnością. Obejmującą zarówno przestrzeń dyscyplinarną, co zupełnie oczywiste, jak i karną oraz odszkodowawczą.

Odbudowa społecznego wizerunku prokuratury, stworzenie podstaw do zwiększenia efektywności jej działania, a tym samym zwiększenia efektywności procesu karnego nie jest możliwe bez odpowiednich gwarancji niezależności instytucji prokuratury oraz niezależności działania prokuratorów. Gwarancje niezależności jednak immanentnie wiązać się muszą z odpowiedzialnością prokuratora, gdy sprzeniewierzy się powierzonej mu funkcji i prawu.