András Zs. Varga: Kiedy praworządność staje się bożkiem

Jednym z wyzwań, któremu muszą stawić czoło Unia Europejska i Rada Europy, są narastające konflikty między międzynarodowymi instytucjami a ich państwami członkowskimi. Na przykład kto powinien wydawać ostateczne decyzje w razie konfliktów konstytucyjnych, w szczególności jeżeli wynikają z praw człowieka czy praworządności. Pytanie brzmi: co może zrobić niepodległe państwo lub jego sąd najwyższy lub trybunał konstytucyjny, jeżeli uzna, że wyrok sądu międzynarodowego (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – lub Europejski Trybunał Praw Człowieka) jest sprzeczny z krajową konstytucją?

Alienacja od Strasburga

Kiedy pan Clayton, członek Komisji Weneckiej z Wielkiej Brytanii, zasugerował pod koniec 101. sesji plenarnej w grudniu 2014 r., by zwrócić większą uwagę na „alienację niektórych państw członkowskich od Europejskiego Trybunału Praw Człowieka", a prof. Jan Erik Helgesen, członek Komisji z Norwegii, ogłosił seminarium w Oslo w tej sprawie i zaproponował organizację konferencji międzynarodowych na ten temat, by zachęcić do dialogu ETPCz z sądami krajowymi, a zwłaszcza sądami konstytucyjnymi i najwyższymi, wielu członków przekonała waga problemu.

Jeżeli spojrzeć na niedawne sprzeczności wyroków ETPCz i sądów krajowych, to pytanie o ostatnie słowo w konfliktach konstytucyjnych, w sporach o prawa człowieka lub z nich wynikających, jest szczególnie istotne.

Zacznijmy od rozważenia zmian z grudnia 2015 r. federalnego prawa konstytucyjnego nr 1-FKZ z 21 lipca 1994 r. o Trybunale Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej. W lipcu 2015 r. TK FR orzekł, że „rosyjska konstytucja ma pierwszeństwo ze skutkiem takim, iż orzeczenie ETPCz sprzecznie z rosyjską konstytucją nie może być wykonane w Rosji".

Zmiany w prawie podkreśliły prymat konstytucji i uprawniły TK do orzeczenia, iż wyroki sądów międzynarodowych są niewykonalne. Komisja Wenecka zbadała odpowiedź rosyjską i stwierdziła, że państwo „nie może powoływać się na przepisy prawa wewnętrznego jako uzasadnienie niewykonania traktatu, w tym europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wykonanie międzynarodowych zobowiązań wynikających z traktatu obowiązującego dane państwo jest zobowiązaniem nakładanym na państwo jako całość, tj. na wszystkie organy państwowe, w tym TK". Mimo kategoryczności odpowiedzi rosyjskiej i przewidywalności komentarza Komisji Weneckiej pytanie pozostaje bez odpowiedzi.

Jeżeli trybunał konstytucyjny uzna, że wyrok sądu międzynarodowego jest sprzeczny z konstytucją, to i tak podlega on wykonaniu, jako że państwo jest związane przepisami prawa międzynarodowego (np. traktatem o UE – dalej: traktat). Lecz ta podstawowa odpowiedź bynajmniej nie budzi ogólnej akceptacji, nie likwiduje niechęci do wyroku międzynarodowego i nie prowadzi do harmonizacji orzecznictwa krajowego z podejściem sądu międzynarodowego.

Kwestia jest delikatna, jako że ostateczny charakter i wykonalność wyroku międzynarodowego nie oznacza, iż jest on stosowny i właściwy w dłuższym czasie. W związku z powyższym nie można powiedzieć, że sceptycyzm różnych państw i sądów to objaw nacjonalizmu, który należy odrzucić. Nastroje antyeuropejskie w niektórych państwach mogą być powodem do zmartwień, lecz mają solidne podstawy.

Pierwszym, oczywistym, lecz wcale nietrywialnym argumentem jest fakt, iż tego typu konflikt może powstać nie tylko pomiędzy sądem międzynarodowym a sądem krajowym, lecz również między sądami międzynarodowymi. Za przykład posłuży oczywiście opinia 2/13 TSUE w sprawie przystąpienia UE do konwencji.

TSUE stwierdził, że umowa przedstawiona przez Komisję Europejską regulująca warunki przystąpienia była sprzeczna z traktatem, a to dlatego, że „właściwości do dokonywania kontroli sądowej aktów, działań lub zaniechań Unii, w tym w świetle praw podstawowych, nie można powierzyć wyłącznie międzynarodowemu organowi sądowemu, który nie jest osadzony w instytucjonalnych i sądowniczych ramach Unii".

Oczywiście UE nadal oczekuje na przystąpienie do konwencji, podczas gdy państwa członkowskie już do niej przystąpiły. Niemniej jednak argumenty przedstawione przez TSUE są takie same, jak argumenty podniesione przez różne państwa członkowskie. Jedną z odpowiedzi ETPCz upubliczniono 23 maja 2016 r. w sprawie Avoti?š przeciwko Łotwie, w której Trybunał podtrzymał tzw. założenie bosforskie: państwa członkowskie Rady Europy – ponoszą odpowiedzialność na mocy konwencji, nawet jeżeli wypełniają inne międzynarodowe zobowiązania.

Nowe odpowiedzi

Innym argumentem mogłaby być szersza interpretacja praw człowieka. Wszystkie państwa sygnatariusze, członkowie RE, zobowiązały się przestrzegać ostatecznego wyroku ETPCz, którego są stroną. Ze względów formalnych to zobowiązanie nie może utracić mocy prawnej z upływem czasu. Nie ma wątpliwości, iż wszystkie państwa członkowskie przestrzegały tego zobowiązania nie tylko w odniesieniu do poszczególnych spraw, ale też dostosowały swoje ustawodawstwo i praktyki rządowe do wyroków ETPCz. Jednocześnie tło prawne pozostało niezmienione.

Zarówno prawo obowiązujące, jak i miękkie prawo (rekomendacje czy chociażby opinie Komisji Weneckiej) podbijały nowe obszary prawa lub oferowały szersze interpretacje. Zmiany te wprowadzono we właściwość ETPCz, a zatem państwa członkowskie musiały stawić czoło rosnącej liczbie zobowiązań, których wcześniej nie przewidywały.

Kilka przykładów z mojego kraju: ustawa ustanawiająca monopol w handlu tytoniem została uznana za sprzeczną z art. 1 protokołu nr 1 do konwencji, różne poziomy współpracy różnych grup wyznaniowych z państwem w sprawach społecznych uznano za sprzeczne z art. 11 konwencji.

Powstały napięcia wynikające z braku uzasadnienia politycznego do zobowiązań prawnych. Mimo iż art. 1 statutu RE wspomina zestaw wartości i celów, które uznaje się za wspólne dla państw założycielskich i państw przystępujących do statutu w późniejszym terminie, RE zdominowały kwestie prawne. W przypadku ETPCz jest to naturalne: konwencja jest wiążąca. Nie można pominąć w rozważaniach, iż jest „wąska" w porównaniu z konstytucjami państw członkowskich czy nawet w porównaniu z powszechną deklaracją praw człowieka (zaledwie jeden przykład: konwencja nie wspomina godności ludzkiej ani żadnych praw nieindywidualnych, tzn. praw zbiorowych). Jednocześnie rzeczywistość społeczna podlega ciągłym zmianom, dlatego konieczne staje się udzielenie nowych odpowiedzi na stare pytania. Odpowiedzi te dotyczyć będą nie tylko kwestii prawnych, ale też kwestii politycznych, co może doprowadzić do napięć. Przykładem może być ustawa o środkach zwalczania terroryzmu, uznana za sprzeczną z art. 8 EKPC. W tej sprawie skarżących uznano za osoby, które potencjalnie doświadczyły nieuzasadnionych i nieproporcjonalnie uciążliwych środków. A zatem, nie faktyczne nadużycia, lecz ich sama potencjalność została uznana za sprzeczną z EKPC, przez co ETPCz zyskał rangę zbliżoną do rangi sądów konstytucyjnych: przeprowadziła abstrakcyjną zgodności praw. Przedmiotowa sytuacja i potrzeba nowych zasad po atakach terrorystycznych w Paryżu czy Brukseli podkreśla niespójność wyroku z rzeczywistością społeczną i prawną.

Opinia (nie)wiążąca

Inny argument można oprzeć na zanikającej różnicy pomiędzy prawem obowiązującym a prawem miękkim. Bardzo dobrym przykładem będzie tu rola Komisji Weneckiej. Komisja nigdy nie pomija okazji, by podkreślić, że jej opinie są niewiążące, a państwa sygnatariusze mogą je przyjąć lub odrzucić. Takie podejście nie odpowiada w pełni rzeczywistości. Ogółem, opinia pominięta w rozważaniach nie pozostaje niezauważona i wywołuje różnorodne reakcje (monitoring, uruchomienie różnych procedur). Dla państw członkowskich będących również członkami UE sytuacja jest jeszcze bardziej poważna. Ostatni akapit części 4 komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady COM(2014) 158 „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności" stwierdza, że 10 „Z reguły i w stosownych przypadkach Komisja będzie zasięgać opinii Rady Europy lub jej Komisji Weneckiej oraz będzie koordynować z nimi swoją analizę w odniesieniu do wszystkich spraw, które są rozpatrywane i analizowane również przez te organy". Działania bazujące na ramach mogą skutkować postępowaniem prawnym przed TSUE lub postępowaniem politycznym w Parlamencie Europejskim. W związku z tym – zwłaszcza jeżeli zainicjowane zostanie postępowanie przed TSUE – prawo miękkie w postaci opinii Komisji Weneckiej może być „podniesione" do statusu bycia prawem obowiązującym. Jest to kolejne zjawisko, które może być źródłem zmartwień dla państw członkowskich. Polska – jako pierwsze państwo członkowskie – doświadcza konsekwencji nowych ram.

Argumentem zupełnie niesymbolicznym byłoby konsekwentnie stosowane rozróżnienie w tekście dokumentu pomiędzy „starymi" i „nowymi" demokracjami. Praktyczna sytuacja nie wymaga żadnych wyjaśnień, lecz jej stosowność już tak. W pierwszych latach działalności Komisji Weneckiej takie rozróżnienie miało solidne podstawy. W miarę upływu czasu argument ten traci uzasadnienie. Po pierwsze, można podnieść argument ontologiczny: jakie zdarzenie można uznać za punkt wyjściowy tego porównania – upadek Cesarstwa Rzymskiego? Westfalia? Chwalebna Rewolucja? Rewolucja francuska? 1848? 1920? Zakończenie drugiej wojny światowej? Powstanie Rady Europy? Im dalszy nasz punkt wyjściowy, tym mniej państw zakwalifikować można do grona „starych" demokracji. Po drugie, należy wziąć pod uwagę argument matematyczny: stosunek różnicy wieku pomiędzy „starymi" i „nowymi" demokracjami zmniejsza się z każdym rokiem. Po trzecie, rozróżnienie to może być niezobowiązujące dla narodów różnych „nowych" demokracji (np.: Polska była państwem, które zaatakowali naziści, co spowodowało drugą wojnę światową, lecz państwo to, podobnie jak Czechosłowacja, nie wybrało autorytarnych rządów komunistycznych – oba państwa pozostawiły w rękach Stalina „stare" demokracje. A mimo to te dwa państwa mogą służyć za przykład demokracji: Polska jako pierwsza „nowa" demokracja, która przeprowadziła transformację w prawdziwie demokratyczny i pokojowy sposób, Czechosłowacja z kolei dokonała „rozwodu" na Czechy i Słowację w sposób, który można stawiać za przykład całemu światu).

Zawłaszczone wartości

Ostatni punkt uderza w samo sedno oporu ETPCz przed przyjęciem argumentów bazujących na tożsamości konstytucyjnej. Oczywiście – i nie można powiedzieć, iż nie jest to istotne – pewne grupy uważają, że ETPCz i ogólnie zasada praworządności służą wyłącznie „innym", podczas gdy wartości ogólne ulegają stopniowemu zapomnieniu. Kilka przykładów z Węgier: Korbely przeciwko Węgrom, skarga nr 9174/02 (rewolta w 1956 r.) czy Vajnai przeciwko Węgrom, skarga nr 33629/06 (zakaz publicznego używania symboli komunistycznych, np. czerwonej gwiazdy). Argument ten prowadzi do jednego z najbardziej problematycznych zjawisk, określanych terminem „suwereniści": zawłaszczanie wartości takich jak praworządność czy prawa człowieka przez różne ruchy polityczne. W miarę jak praworządność czy prawa człowieka są traktowane instrumentalnie i wykorzystywane jako broń w debatach politycznych, wartości przechodzą drogę od powszechnych ideałów do bycia idolami rodem z sekt. Wtedy „Strasburg", „Bruksela" czy „Luksemburg" mogą się stać bluźnierstwem dla innych ruchów politycznych. Nieprzypadkowo w minionych latach Wielka Brytania wyrażała wątpliwości co do wyroków ETPCz w takim samym lub nawet ostrzejszym tonie jak Federacja Rosyjska, grożąc wypowiedzeniem EKPCz. Uważam, iż Wielka Brytania powinna być uznana za starą demokrację z pewną tożsamością konstytucyjną.