Mariusz Królikowski o reformie sądów Zbigniewa Ziobry

Schyłek grudnia 1989 r. obfitował w ważne dla historii Polski wydarzenia. Zmieniono wówczas nazwę Państwa Polskiego na Rzeczpospolitą Polską, a Orzeł Biały otrzymał koronę. Uchwalono również pakiet ustaw gospodarczych, zwanych planem Balcerowicza. Nic dziwnego, że gruntowne zmiany ustrojowe objęły także system sądownictwa. To wówczas powstała Krajowa Rada Sądownictwa jako organ mający strzec niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Wbrew rozpowszechnianym ostatnio przez niektórych polityków opiniom, KRS nie była więc ciałem „postkomunistycznym", wręcz przeciwnie – powstała na skutek zerwania z komunistyczną ideą jednolitej władzy państwowej i wprowadzenia trójpodziału władz. Warto zaznaczyć, że postulat utworzenia i pozycji Rady zgłosił przy Okrągłym Stole ówczesny obóz solidarnościowy, z udziałem m.in. Adama Strzembosza, Jana Olszewskiego i Jarosława Kaczyńskiego.

Trzecia odrębna

Zasada podziału władz niosła liczne istotne zmiany w funkcjonowaniu polskiego sądownictwa. Z tą chwilą przestało być ono elementem jednolitej administracji państwowej, a stało się odrębną „trzecią" władzą. Powstał samorząd sędziowski o sporych kompetencjach, a także nowy sposób powoływania prezesów sądów. Zmiany w ciągu ostatnich 27 lat dobrze obrazują stosunek polityków do kwestii niezależności sądownictwa.

W czasach PRL decyzję o powołaniu i odwołaniu prezesów sądów podejmował minister sprawiedliwości. Musiał co prawda zasięgnąć opinii kolegium danego sądu wojewódzkiego, ale nie była to opinia wiążąca. Mógł również zasięgnąć opinii organizacji politycznych i społecznych działających w sądzie. W sumie jednak minister sprawiedliwości miał nieskrępowaną swobodę powoływania i odwoływania prezesów sądów, a co za tym idzie – pośredniego wpływania na sędziów liniowych.

Ustawa z 20 grudnia 1989 r. wprowadziła gruntowną zmianę. Od tej pory prezesów sądów wojewódzkich (od lipca 1990 r. także apelacyjnych) powoływał również minister sprawiedliwości, ale spośród dwóch kandydatów zgłoszonych przez samorząd sędziowski. Zastosowano zatem taki sam mechanizm jak w powoływaniu prezesów Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego. Również w odwoływaniu prezesów minister sprawiedliwości miał bardzo ograniczone pole manewru – wymagana tu była zgoda właściwego organu samorządowego.

Od grudnia 1989 r. punkt ciężkości w powoływaniu i odwoływaniu prezesów sądów przesunął się zatem wyraźnie w kierunku samorządu sędziowskiego. Co prawda, prezesów nadal powoływał i odwoływał minister, ale miał mocno ograniczone możliwości, gdyż w każdym przypadku decydujące było stanowisko organu samorządowego. Taki stan rzeczy bardzo dobrze odpowiadał regule równowagi władz.

Niestety, szybko okazało się, że ograniczenie wpływu polityków na obsadę prezesowskich stanowisk jest dla tychże polityków bardzo niewygodne. W maju 1992 r. (rząd Hanny Suchockiej) zmieniono zasady powoływania prezesów sądów. Od tej pory inicjatywa w wyborze kandydatów na prezesów apelacyjnych i wojewódzkich należała do ministra sprawiedliwości, natomiast samorząd sędziowski mógł zablokować daną kandydaturę kwalifikowaną większością 2/3 głosów. W praktyce czyniło to dość trudnym odrzucenie ministerialnej kandydatury i znacząco wzmacniało przewagę władzy wykonawczej nad sądowniczą. Jeszcze większą przewagę miał minister sprawiedliwości w odniesieniu do prezesów sądów rejonowych, których powoływał na wniosek prezesa danego sądu wojewódzkiego lub z własnej inicjatywy, jedynie po wysłuchaniu niewiążącej opinii prezesa tego sądu, czyli właściwie zupełnie swobodnie.

W 2001 r. rząd Jerzego Buzka wprowadził nowe zasady powoływania prezesów sądów, które z niewielkimi zmianami obowiązują do dzisiaj. Co do zasady inicjatywa pozostała po stronie ministra sprawiedliwości. Samorząd sędziowski może, co prawda, zablokować ministerialnego kandydata, ale jest to uprawnienie iluzoryczne, gdyż wymaga poparcia tego sprzeciwu przez KRS. Wprowadzono także możliwość odwołania prezesa w trakcie kadencji, aczkolwiek Rada otrzymała prawo weta. Samorządu sędziowskiego nikt już pytać o zdanie nie musiał. Tym samym przewaga władzy wykonawczej nad sądowniczą została jeszcze bardziej wzmocniona. I tak jest do dzisiaj.

A co proponuje minister Zbigniew Ziobro? A właściwie posłowie partii rządzącej, którzy formalnie stosowny projekt zmian ustawy złożyli? Oczywiście, zgodnie z ogólną linią partii rządzącej dalsze wzmocnienie pozycji władzy wykonawczej. „Centralizacja i nadzór" to główne założenia planowanej reformy. W sprawie wyboru prezesów faktyczni autorzy projektu idą nawet dalej niż ustawodawca w czasach PRL. O ile bowiem zgodnie z ustawą z 1985 r. minister musiał przynajmniej pro forma zasięgnąć niewiążącej opinii organu samorządowego, o tyle obecnie nawet to niewielkie uprawnienie ma być sędziom odebrane.

Minister ma uzyskać możliwość zupełnie dowolnego powoływania prezesów, a rola samorządu sędziowskiego ma zostać sprowadzona do zapoznania się z ministerialnym kandydatem. W dodatku minister ma uzyskać prawie nieograniczoną możliwość odwoływania prezesów. Projektowany katalog przyczyn odwołania jest tak pojemny, że w zasadzie można go zastosować w dowolnej sytuacji. Co prawda, utrzymano potrzebę uzyskania opinii KRS, ale negatywna opinia Rady ma już nie być dla ministra wiążąca. Co więcej, w ciągu sześciu miesięcy możliwość odwoływania prezesów ma być zupełnie nieograniczona. Dochodzi do tego możliwość nagradzania i karania osób funkcyjnych poprzez wprowadzenie okresowych ocen oraz systemu nagród i kar finansowych.

To jednak Panu Ministrowi nie wystarcza. Nowa ustawa daje prezesom, całkowicie uzależnionym od ministra, swobodę powoływania przewodniczących wydziałów. Do tej pory prawo weta miało kolegium sądu, czyli organ pochodzący z wyboru. Podobny jest kierunek proponowanych zmian w powoływaniu wizytatorów. Dotychczas była to kompetencja prezesa, ale prawo sprzeciwu od tej decyzji służyło także kolegium sądu. Obecnie proponuje się, aby prawo weta przyznać... ministrowi sprawiedliwości. Innymi słowy – bez zgody ministra nikt nie będzie mógł zostać nie tylko prezesem, ale także wizytatorem.

Dodatkowo ma być wprowadzony przepis, który nakazuje prezesom sądów w ciągu sześciu miesięcy dokonanie przeglądu stanowisk funkcyjnych przewodniczących wydziałów, zastępców przewodniczących wydziałów, kierowników sekcji, a także wizytatorów w podległych im sądach i w tym okresie umożliwia odwołanie z funkcji przewodniczącego wydziału, zastępcę przewodniczącego wydziału, kierownika sekcji oraz wizytatora. Obrazu dopełnia wprowadzone niedawno pełne podporządkowanie ministrowi dyrektorów sądów, a także planowane zdominowanie KRS przez polityków.

Generalnie mamy więc do czynienia z centralizacją zarządzania idącą nawet dalej niż w czasach gen. Jaruzelskiego. Minister Ziobro chce uzyskać prawo do ręcznego sterowania sądami, co rzekomo ma zapewnić ich lepsze funkcjonowanie. Bez wątpienia jest to nawiązanie do pruskiej tradycji sądowniczej, gdzie już od czasów kanclerza Bismarcka sędziego uznawano za urzędnika, a sądownictwo za część administracji państwowej.

Kij i kij

Projekt jest wyrazem błędnego przekonania, że poprawa funkcjonowania sądownictwa może nastąpić poprzez personalną wymianę nadzorców, a zwiększenie nadzoru – nie zaś zmiany o charakterze systemowym – pozwoli osiągnąć zamierzone efekty. Tymczasem jedynym rzeczywistym efektem będzie możliwość wystąpienia ministra sprawiedliwości na konferencji prasowej, pochwalenie się liczbą wymienionych osób funkcyjnych i zapewnienie wyborców, że zmiany personalne zmienią radykalnie sytuację w sądownictwie. Minister sprawiedliwości w miejsce znanej teorii o kiju i marchewce, pragnie wprowadzić politykę kija i drugiego kija. Aby uniknąć zarzutu niskiej efektywności, nowo mianowani prezesi nakręcać będą spiralę nadzoru z wszystkimi negatywami tego zjawiska. Rozkwitnie najmniej efektywna forma zarządzania zasobami ludzkimi, czyli ,,zarządzanie poprzez przemoc". Taka taktyka nie podniesie oczywiście efektywności wymiaru sprawiedliwości, ale pozwoli ministrowi osiągnąć zysk polityczny w postaci wykazania przed opinią publiczną, że aktywnie walczy o poprawę funkcjonowania sądownictwa.

Nowa ustawa pozwoli też ministrowi na spektakularne odwoływanie prezesów sądów w razie jakichś nagłośnionych nieprawidłowości.

Pokrętna logika

Logika rządzących opiera się na zupełnie błędnych przesłankach. Dominuje przekonanie, że sądy w Polsce pracują opieszale, a główną tego przyczyną jest nieudolność i lenistwo sędziów. Remedium na te problemy ma być zwiększenie nadzoru ze strony polityków. Tymczasem analiza danych statystycznych zgromadzonych w raporcie przygotowanym przez działającą przy Radzie Europy Europejską Komisję Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości CEPEJ zdecydowanie przeczy takim tezom. Okazuje się bowiem, że przeciętny polski sędzia załatwia rocznie mniej więcej dwukrotnie więcej spraw, niż wynosi średnia europejska, ale też otrzymuje do załatwienia dwukrotnie więcej spraw niż przeciętnie w Europie. Pod względem długości postępowań polscy sędziowie mieszczą się generalnie w środku stawki, a w niektórych kategoriach wręcz w czołówce. Średni czas postępowania wynoszący w Polsce 4,7 miesiąca jakoś nie przeraża. A już zupełnym mitem jest teza o standardowym wieloletnim trwaniu postępowań – sprawy trwające powyżej trzech lat to poniżej połowy procenta wszystkich spraw będących w toku. To oczywiście i tak za dużo, ale nie należy tej kwestii demonizować.

Przyznać trzeba, że w ministerialnym..., pardon, poselskim projekcie kawałki „marchewek" też się znalazły. Około połowy proponowanych zmian należy ocenić pozytywnie. Korzystnie mają się zmienić kwestie socjalne związane z przechodzeniem w stan spoczynku. Słuszne jest wprowadzenie mechanizmów, które bardziej niż dotychczas uniezależniają liniowego sędziego od zwierzchników. Pozytywem jest ustawowo zagwarantowany losowy przydział spraw, choć trzeba podkreślić, że dotychczas takie zapisy też istniały, więc nie jest to żadna rewolucyjna nowość. Dużym krokiem naprzód jest rezygnacja z ocen okresowych sędziów, które wbrew planom polityków sprzed kilku lat, nie spełniły i nie mogły spełnić zamierzonego celu w postaci zwiększenia efektywności. Notabene oceny okresowe sędziów, wprowadzane pięć lat temu z dużym hałasem, wbrew protestom sędziów, są dobrym przykładem na poparcie tezy, że lekceważenie głosu środowiska skutkuje reformami pozornymi, które założonych celów spełnić nie mogą.

Kolejny partyjny łup

Wszystkie te plusy nie mogą przesłonić minusów projektu. Centralizacja zarządzania, jakiej dotąd nie było – oto co zostało z projektu reformy szumnie zapowiadanej na początku 2016 r. Taka koncepcja do realnej poprawy doprowadzić jednak nie może. Podobnie jak nie da się pośpieszyć konia ciągnącego nadmiernie obciążony wóz, poprzez zakup nowego zestawu batów. Tu może pomóc jedynie zmniejszenie ciężaru wozu, czyli ograniczenie gigantycznej liczby spraw wpływających do sądów i poprawa procedur. Nie można oczekiwać, że stała liczba sędziów, nawet najbardziej efektownie poganianych, będzie w stanie radykalnie poprawić szybkość rozpoznawania spraw, których liczba w ostatnich kilku latach wzrosła dwukrotnie.