O skutecznym parlamencie

Czy Sejm może działać racjonalnie? Czy instytucja złożona z kilkuset posłów o różnych poglądach politycznych, poziomie wykształcenia i życiowym doświadczeniu może podejmować decyzje spójne, trafne i – co może najważniejsze – przewidywalne?

To pytanie wysoce aktualne – co rusz mamy bowiem do czynienia z faktami, które racjonalności w działaniach polskiego parlamentu zdają się przeczyć. Przykład pierwszy – w grudniu 2005 r. Sejm przegłosowuje podwójne becikowe, zwiększając istniejący zasiłek i jednocześnie uchwalając nowy, a zaskoczony rząd musi szukać dodatkowych środków w budżecie. Przykład drugi – w listopadzie 2008 r. Sejm nowelizuje kodeks pracy, zobowiązując każdą firmę, bez względu na liczbę pracowników, do zatrudnienia strażaka (!). Wszyscy przecierają oczy ze zdziwienia, a rząd natychmiast składa propozycję zmiany przepisów.

Oba przykłady ilustrują nieprzewidywalność decyzji Sejmu. Czy są to tylko odosobnione przypadki? Wiele wskazuje na to, że problem ma szerszy charakter. Badania EBOR i Banku Światowego pokazują, że zmiany prawa gospodarczego w Polsce są – obok regulacji rumuńskich i bułgarskich – najbardziej nieprzewidywalne spośród wszystkich nowych państw członkowskich tych instytucji. Dlaczego tak się dzieje? Dlaczego działania prawodawcy bywają tak często chaotyczne?

[srodtytul]Nieunikniony chaos?[/srodtytul]

W jakimś sensie nieprzewidywalność wpisana jest w naturę parlamentów. Już w XVIII wieku francuski filozof i matematyk Marquis de Condorcet odkrył, że głosowanie większościowe niekoniecznie prowadzi do przewidywalnych i jednoznacznych rostrzygnięć. W latach 50. amerykański noblista Kenneth Arrow ustalił, że problem ten występuje w każdej formule głosowania spełniającej warunki demokratyczności – równość wszystkich aktorów i brak ograniczeń w rozkładzie preferencji.

Kolejne badania potwierdziły, że jeśli grupa osób o różnorodnych preferencjach podejmuje decyzje większością głosów w sprawach skomplikowanych, szanse na przegłosowanie stabilnego rozstrzygnięcia są bliskie zera. Ta sama grupa osób może w nieskończoność korygować własne decyzje, przegłosowując różne warianty rozstrzygnięć, bo zawsze znajdzie się nowa większość preferująca inne rozwiązanie. Krótko mówiąc, będziemy mieli do czynienia z chaosem decyzyjnym.

Te wyniki badań to zła wiadomość dla parlamentów. Metoda większościowa stanowi podstawę działania każdej legislatury, a posłów charakteryzuje duża różnorodność preferencji. Sprawy, o których decydują, są z zasady wielowymiarowe, choćby dlatego, że duża ich część ma charakter dystrybucyjny – korzyści w jednym obszarze pociągają koszty w innym. Warunki dla chaosu są zatem wymarzone.

[srodtytul]Rola partii i reguły[/srodtytul]

Nie wszystko jednak stracone. Istnieją przynajmniej dwa skuteczne sposoby radzenia sobie z tymi zagrożeniami. Pierwszy z nich to oddanie uprzywilejowanej roli w procesie legislacyjnym spójnym i zdyscyplinowanym klubom partyjnym. Partie gwarantują przewidywalność poprzez formułowanie, wdrażanie i obronę programów politycznych. W ten sposób łagodzą skutki rozproszenia inicjatywy ustawodawczej i rozbieżności preferencji, które mogą prowadzić do chaosu decyzyjnego.

Jednak nie w każdym parlamencie partie i koalicje są programowo spójne i zdyscyplinowane. W takich systemach ryzyko nieprzewidywalności łagodzą reguły proceduralne, np. restrykcyjne zasady dotyczące zgłaszania inicjatyw i poprawek, formułowania porządku prac, zasadności poprawek, hierarchii ważności ustaw i metod głosowania.

[srodtytul]Modele francuski i niemiecki[/srodtytul]

Francuski i niemiecki parlament stanowią dobrą ilustrację tego, jak partie i reguły pełnią zamienną rolę w zapewnianiu przewidywalności prawa. W czasach IV Republiki francuski parlament doświadczył wyjątkowej niestabilności prawa tworzonego przez formowane ad hoc koalicje. Wynikało to ze słabości partii i liberalnych procedur parlamentarnych. Dopiero reorganizacja parlamentu pod koniec lat 50., racjonalizująca jego działalność, poprawiła sytuację. Kluczowym elementem reformy było przekazanie rządowi władzy nad ustalaniem programu prac legislacyjnych oraz ograniczenie możliwości wnoszenia poprawek przez indywidualnych deputowanych.

Z kolei w Niemczech gwarantem przewidywalności prawa są zdyscyplinowane i programowo zorientowane partie polityczne. Niemiecki parlamentaryzm ma długą historię spójnych rządów koalicyjnych, a w wyborach parlamentarnych najczęściej konkurują ze sobą dwa wiodące bloki polityczne. W takich warunkach nie ma potrzeby wprowadzania daleko idących ograniczeń proceduralnych. W efekcie niemiecki parlament przyjął dość liberalne reguły dotyczące przedkładania projektów, ustalania harmonogramu prac czy wnoszenia poprawek. Przewidywalność jest jednak gwarantowana przez jedność partii i koalicji.

[srodtytul]Rozproszenie inicjatywy[/srodtytul]

Te przykłady stanowią ciekawe punkty odniesienia dla refleksji nad funkcjonowaniem Sejmu. Analiza konstytucji i reguł legislacyjnych pokazuje, że polski parlamentaryzm nie podążył za modelem francuskim, a raczej przyjął wariant niemiecki. Regulamin obrad Sejmu zakłada rozproszenie inicjatywy legislacyjnej; nie wprowadza poważnych ograniczeń dla rodzaju i zakresu poprawek proponowanych przez posłów; nie ustala też hierarchii ważności lub kolejności procedowania projektów o podobnej lub identycznej materii.

Polskie reguły są być może nawet bardziej liberalne od niemieckich. Nie ma na przykład możliwości łączenia wotum zaufania z głosowaniem nad ustawą, a ograniczenia ilościowe dla inicjatyw poselskich są niskie (wystarczy 15 posłów, by wnieść projekt, dla porównania 31 w Niemczech – odpowiednio jest to 3 proc. i 5 proc. wszystkich reprezentantów). Ponadto, inaczej niż w Niemczech, ustawy o charakterze finansowym proponowane przez posłów nie podlegają ostatecznej akceptacji rządu.

Niestety, w przeciwieństwie do Niemiec, Polska nie ma stabilnych partii i koalicji rządowych. Wręcz przeciwnie, polskie partie charakteryzują się niskim poziomem instytucjonalizacji – partie często mają charakter nieprogramowy, koalicje rzadko formułują szczegółowe i wiarygodne umowy programowe, a kluby parlamentarne nie koordynują indywidualnych inicjatyw i propozycji poprawek, pozostawiając posłom dużą swobodę, szczególnie na poziomie podkomisji.

[srodtytul]Czas na refleksję[/srodtytul]

Sejm funkcjonuje zatem w warunkach instytucjonalnej nierównowagi. Ustanawiając liberalne reguły na wzór niemiecki, reformatorzy systemu politycznego w latach 90. nie wzięli pod uwagę ich ograniczonej skuteczności w warunkach niestabilności partii politycznych. Połączenie słabych partii i liberalnych reguł przekłada się zatem na warunki sprzyjające nieprzewidywalności prawa.

Jak usprawnić Sejm? Doświadczenia francuskie wskazują na konieczność wzmocnienia pozycji rządu i ograniczenia swobody wnoszenia inicjatyw i poprawek. W środkowej Europie tą drogą poszły m.in. parlamenty Węgier i Słowenii, co zaowocowało przewidywalnym procesem stanowienia prawa w tych krajach.

Alternatywą jest – na wzór niemiecki – wzmocnienie koordynacyjnej roli klubów parlamentarnych. Należy pamiętać jednak, że powodzenie tego wariantu zależy od generalnej kondycji partii politycznych. Niezależnie od wyboru strategii czas dokonać poważnych korekt w funkcjonowaniu polskiego parlamentu.

Autor jest doktorem nauk politycznych, pracownikiem Instytutu Europejskiego w London School of Economics and Political Science.