Kultura prawna do poprawki

Zatrważająca jest łatwość, z jaką politycy i urzędnicy nakładają na obywateli i przedsiębiorców nowe ustawowe obowiązki. Dobre prawo powinno przede wszystkim jasno określać zobowiązania rządzących i definiować zakres interwencji państwa, a nie brutalnie ingerować w życie społeczne i gospodarcze.

By stawić czoła inflacji prawa, potrzebujemy szerokiego politycznego porozumienia wokół reformy stanowienia prawa. Taka swoista samoregulacja powinna ograniczyć zdolność władzy do tworzenia prawa niesprawiedliwego, nieprzemyślanego i wewnętrznie sprzecznego.

Szkodliwy nadmiar

„Chcę, żebyśmy byli pierwszym w naszej historii rządem, który pozostawi po sobie w sumie mniej obciążeń regulacyjnych niż zastał" – powiedział premier David Cameron, zapowiadając w 2011 roku program przeglądu 21 tysięcy regulacji ze wszystkich dziedzin prawa brytyjskiego.

Jako minister sprawiedliwości rozpocząłem starania na rzecz stworzenia ram prawnych dla przeprowadzenia przeglądu polskiego ustawodawstwa pod kątem jego celowości, jak i opracowania założeń do kompleksowej reformy procesu stanowienia prawa. Nie wystarczy bowiem kazuistycznie usuwać zbędne regulacje, jak dzieje się to w przypadku ustaw otwierających dostęp do zawodów regulowanych. Konieczna reforma legislacji powinna być ukierunkowana na deregulację systemową, rozumianą jako ograniczenie liczby zadań publicznych. Mechanizmy deregulacyjne powinny zaś zostać wpisane w sam proces stanowienia prawa tak, aby umożliwić usunięcie nadmiaru zbędnych i szkodliwych przepisów.

W ciągu ostatnich kilku lat KPRM, Rządowe Centrum Legislacji i Ministerstwo Gospodarki włożyły ogromny wysiłek w usprawnienie procesu legislacyjnego. Efekty są zauważalne. W obecnej kadencji liczba ustaw przyjmowanych przez rząd wyraźnie zmalała. Ustawy te koncentrują się na najważniejszych problemach Polaków, wskazanych w exposé prezesa Rady Ministrów. Przy implementacji prawa unijnego rygorystycznie egzekwowana jest zasada: minimum tego, co niezbędne.

Te wszystkie cenne rozwiązania to jednak dopiero pierwsze filary nowego systemu stanowienia prawa. Analizując rządowy proces legislacyjny pod kątem międzynarodowych standardów określanych jako better regulation, zidentyfikowaliśmy trzy najważniejsze wyzwania.

Udział obywateli

Po pierwsze, proces tworzenia prawa na poziomie rządowym musimy uczynić bardziej dostępnym dla obywateli. Mechanizmy konsultacji publicznych wymagają głębokiej reformy, gdyż dziś są powszechnie lekceważone zarówno przez pospiesznie procedujących legislatorów, jak i przez społeczeństwo przekonane o braku realnego wpływu na ostateczny kształt rozwiązań prawnych.

Nowe regulacje należy konsultować, zanim przekształcą się w założenia lub projekty ustaw. To na tym etapie, a nie podczas prac nad technicznym tekstem kolejnej Ustawy o zmianie ustawy (...) i niektórych innych ustaw, najbardziej celowe jest uzyskiwanie opinii przedstawicieli biznesu, świata akademickiego i organizacji pozarządowych. Realnym mechanizmem badania racjonalności rozpoczęcia prac legislacyjnych w danym obszarze powinny być społeczne komitety doradcze powoływane ad hoc przy ministrach.

Wzorując się na rozwiązaniach szwedzkich i holenderskich, należy powoływać do nich przedstawicieli interesariuszy i ośrodków eksperckich. Owocem prac tych komitetów na etapie prelegislacyjnym powinny być księgi konsultacyjne, które zawierałyby nie tylko wstępne założenia oczekiwanej regulacji, ale przede wszystkim wykaz rozwiązań alternatywnych do regulacji ustawowej.

Istotnym aspektem zwiększenia dostępności do procesu legislacyjnego powinno być przedłużenie zasadniczych konsultacji społecznych do minimum czterech tygodni, jak ma to miejsce w Niemczech. Konsultacje te należy prowadzić równolegle z konsultacjami międzyresortowymi, co pozwoli nie tylko skrócić proces legislacyjny, ale również dynamicznie reagować na problemy zidentyfikowane przez różnych partnerów.

Sposobem na głęboką deregulację powinien być zatem przede wszystkim większy udział społeczny w tworzeniu prawa. To obywatele najlepiej wskażą rządzącym, które regulacje należy usunąć.

Ocenić skutki

Drugą istotną wadą rządowej ścieżki legislacyjnej jest deficyt przejrzystości procesu stanowienia prawa. Dotychczasowe rozwiązania okazują się niewystarczające. Odpowiedzialność za konkretne projekty ustaw powinna być przypisywana precyzyjnie na poziomie dyrektorów departamentów, a wiedza o tym powinna być publicznie dostępna. Należy również zadbać o możliwie najdalej posuniętą jawność wykorzystywanych dokumentów, opinii i ekspertyz.

W obecnej kadencji liczba ustaw przyjmowanych przez rząd wyraźnie zmalała

Trzeci, najistotniejszy wymiar opracowywanej reformy to uczynienie procesu legislacyjnego bardziej profesjonalnym. Ekonomiczne oceny skutków regulacji są dziś prowadzone w sposób powierzchowny. W praktyce sprowadzają się do opracowania zestawu życzeniowych prognoz niepodpartych rzetelną analizą. Jak słusznie zauważyli eksperci OECD, opracowywanie oceny skutków regulacji postrzegane jest w Polsce jako uciążliwy obowiązek. W rezultacie przeprowadzane są zazwyczaj na końcu procesu tworzenia ustaw, aby usprawiedliwić rozwiązania, które już zostały wybrane.

W Wielkiej Brytanii, w Niemczech, Holandii, Szwecji, i od niedawna również w Czechach na poziomie rządowym funkcjonują niezależne instytucje eksperckie, złożone z ekonomistów i osób z doświadczeniem biznesowym, których zadaniem jest kontrola rzetelności ocen skutków regulacji i stanie na straży tego, by nie wprowadzano niepotrzebnych obciążeń dla obywateli. Korzystając z pozytywnych doświadczeń europejskich, w polskich warunkach należałoby powołać ekspercką Radę ds. Lepszych Regulacji albo zmodyfikować kształt Rady Legislacyjnej.

Wygaszanie zbędnych przepisów

Reforma polegająca na zwiększeniu dostępności, przejrzystości i rzetelności procesu legislacyjnego pozwoliłaby na stworzenie efektywnych mechanizmów samoregulacji w procesie stanowienia prawa i stworzyłaby przestrzeń na wprowadzenie mechanizmów wygaszania zbędnych przepisów.

Proces legislacyjny należy bowiem postrzegać jako proces ciągły, który nie kończy się na samym uchwaleniu ustawy. Regulacje, które w momencie powstania przyniosły więcej korzyści społecznych niż kosztów, mogą w krótkim czasie w wyniku zmian społecznych bądź rynkowych stać się niepotrzebne bądź szkodliwe.