Składki to nie podatki

W działającym od 1999 r. powszechnym systemie emerytalnym istnieje limit (30-krotność średniego miesięcznego wynagrodzenia), powyżej którego nie trzeba zwiększać w danym roku swoich oszczędności emerytalnych. Ma on głębokie merytoryczne uzasadnienie i jest korzystny dla wszystkich uczestników systemu, niezależnie od tego, czy limit ten obecnie osiągają czy nie. Wynika to z dostosowania systemu emerytalnego do realiów XXI wieku.

Likwidacja poprzedniego systemu emerytalnego i wprowadzenie w jego miejsce obecnego w 1999 r. (nazywane trochę myląco reformą emerytalną) miało na celu ochronę dochodów pokolenia aktywnego ekonomicznie. Poprzedni system prowadził do ich drastycznego ograniczenia na skutek podnoszenia składek. Przedsmak tego mieliśmy w ostatnich dwóch dziesięcioleciach XX wieku. Składki na wszystkie ubezpieczenia społeczne (czyli nie tylko na emerytury) wzrosły z 15,5 proc. w 1980 r. do 45 proc. w połowie lat 90. Projekcje pokazywały konieczność dalszego podnoszenia składek do absurdalnie wysokiego poziomu.

Tamten system został zlikwidowany. Dzięki temu od 1999 r. składki emerytalne nie rosną, co pozwala na szybszy wzrost wynagrodzeń trafiających do aktywnych ekonomicznie Polaków. To ewidentny sukces, o to chodziło.

Informacja o poziomie przyszłych emerytur

Zmiana dokonana w 1999 r. (podobną wprowadzono wtedy w Szwecji) skutkuje jednak dostarczeniem prawdziwej informacji o wysokości przyszłego poziomu emerytur mierzonych tzw. stopą zastąpienia. Większość innych systemów takiej informacji nie daje. Oczekiwania są w nich budowane na obecnej sytuacji.

Dotyczy to także fachowych analiz, które zakładają, że przez kolejne dziesięciolecia nie będzie w tych systemach zmian, co jest niemożliwe. Niezależnie od typu powszechnego systemu emerytalnego i dotyczących go konkretnych regulacji średniej wysokości emerytur nie da się podnieść powyżej poziomu wyznaczonego przez proporcję liczebności pokolenia pracującego i pokolenia emerytów oraz skalę obciążenia pokolenia pracującego.

Nie są w stanie zrobić tego ani rządy (chyba że kosztem finansowania edukacji, ochrony zdrowia, itp.), ani rynki finansowe. Nie zmienią tego żadne „cudowne" pomysły, które obficie pojawiają się w debacie publicznej. Można jedynie dostarczyć ludziom prawdziwą informację albo ich zwodzić.

Jasne zobowiązanie

Istotą dokonanej zmiany było zastąpienie quasi-podatkowego finansowania systemu emerytalnego finansowaniem quasi-oszczędnościowym. Quasi w przypadku podatków odnosi się do tego, że istniała jakaś (bardzo luźna) obietnica – w przypadku zwykłych podatków takiej obietnicy nie ma. W odniesieniu do oszczędzania quasi oznacza, że są to oszczędności standaryzowane dla wszystkich uczestników systemu, a nie takie, o których decydujemy sami.

Zmiana natury składek z podatków na oszczędności ma zasadnicze znaczenie. O podatkach decydują doraźnie politycy, oszczędności to konkretne zobowiązania wobec uczestników systemu. Pozwala to na działanie zasady, że każdy otrzymuje z systemu tyle, ile do niego wpłacił. Jest to ekonomicznie prawie identyczne z zakupem obligacji skarbowych. Prawie, bo nie muszą one być na bieżąco wyceniane na rynku finansowym, a stopa zwrotu (oprocentowanie) jest funkcją wzrostu gospodarczego.

W przeszłości, w XX wieku, tzw. państwo dobrobytu, którego częścią są systemy ubezpieczeń społecznych (w tym przede wszystkim tradycyjne systemy emerytalne), ufundowane zostało na dodatkowych dochodach, jakie generowała tzw. dywidenda demograficzna. Politycy mogli się prześcigać w oferowaniu wydatków rozsądnych (np. edukacja) i nierozsądnych (np. niepodnoszenie wieku emerytalnego wraz z wydłużaniem się życia). Obecnie w Europie, i nie tylko, nie daje ona dochodu, a jest wręcz ujemna.

Niezależnie od oceny koncepcji państwa dobrobytu należy mieć świadomość, że źródło jego łatwego finansowania już nie istnieje, a co gorsza nie ma racjonalnych podstaw oczekiwać, że powróci sytuacja demograficzna z przeszłości. Stąd konieczność przebudowy instytucji, by mimo to mogły możliwie dobrze realizować swoje cele. W przypadku systemu emerytalnego to wciąż umożliwienie konsumowania tym, którzy nie są już w stanie sami uzyskiwać dochodu.

Dlatego tak ważne jest powiedzenie ludziom prawdy z wyprzedzeniem, wtedy gdy są jeszcze młodzi i mogą jakoś tę informację wykorzystać. Wymaga to przejrzystych i trwałych zasad, na jakich ograniczenie konsumpcji dzisiaj – bo płacimy składki, czyli oszczędzamy – przekłada się na wysokość przyszłej emerytury. To nie może być – jak w przypadku finansowania podatkowego – mglista obietnica, że kiedyś coś dostaniemy. To musi być jasne zobowiązanie.

Potrzebny limit

Tu wracamy do limitu 30-krotności. Próby jego zniesienia wynikają z prostego faktu, że w demokracji wyznaczyliśmy politykom horyzont jedynie kilkuletni. Zmuszamy ich do działania „tu i teraz" nawet wtedy, gdy wiedzą, że społecznie to nie ma sensu. Problem ten pogłębiany jest przez nieprzystające do wyzwań XXI w. zasady księgowania długoterminowych zobowiązań społecznych.

W efekcie politycy każdej orientacji chcą móc wydać jak najwięcej naszych pieniędzy dzisiaj, a to że ich jutro zabraknie, to już nie ich problem ( „po nas choćby potop"). Dlatego niedawna próba zniesienia tego limitu nie była pierwszą i niestety pewnie nie będzie ostatnią.

Istota problemu polega na tym, że zniesienie tego limitu to droga do przywrócenia podatkowego charakteru finansowania systemu emerytalnego. Szczególnie wtedy gdy od razu lub z czasem wprowadzone zostałoby ograniczenie wysokości emerytur wypłacanych z powszechnego systemu. To prosta droga do zaprzepaszczenia tego, co udało się osiągnąć z punktu widzenia zdolności systemu emerytalnego do obsługiwania nie tylko bieżącego pokolenia emerytów, ale także dzisiejszego pokolenia pracujących, które emerytami będzie dopiero w przyszłości.

Warto przypomnieć, czym różnią się składki i podatki. Otóż zapłacenie podatku nie powoduje powstania jakichkolwiek indywidualnych zobowiązań wobec płacącego. Natomiast zapłacenie składki powoduje. W tradycyjnym systemie emerytalnym ta różnica uległa zatarciu.

Natomiast w systemach takich jak wprowadzone w Polsce czy Szwecji składki są oszczędnościami nawet wtedy, gdy zarządza nimi instytucja publiczna niewykorzystująca rynków finansowych. Zobowiązania emerytalne są jednoznacznie określone w sposób, który nie wymaga jakichkolwiek decyzji politycznych.

Tu dochodzimy jednak do drugiego problemu, czyli redystrybucji. Jej pożądana skala zawsze będzie przedmiotem dyskusji. Nie o nią jednak tu chodzi. Jakiś poziom redystrybucji jest w normalnym społeczeństwie niezbędny. Rzecz jednak nie tylko w jej skali, ale także w sposobie jej finansowania.

Finansowanie redystrybucji za pośrednictwem systemu emerytalnego jest zarówno ekonomicznie, jak i społecznie nieefektywne. Do tego najlepiej nadaje się finansowanie podatkowe. Oszczędności się do tego nie nadają. Dlatego np. w Polsce i w Szwecji dopłaty do minimalnego poziomu emerytur finansowane są z budżetu, czyli z podatków.

Niebezpieczna zmiana

Niestety przejście od podatkowego do oszczędnościowego sposobu finansowania uchodzi powszechnej uwadze. Zakłada się niesłusznie, że jest tak jak było przed 1999 r. i że składki są po prostu rodzajem podatków. Gdyby to było prawdą, to limit ich płacenia mógłby budzić wątpliwości albo nawet sprzeciw. Rzecz w tym, że to przeinaczanie rzeczywistości, bo składki w powszechnym systemie nie są już podatkami.

Nie jest więc tak, że bogatsi płacą mniej na finansowanie systemu emerytalnego. Ten system jest ekwiwalentny (oddaje to, co do niego indywidualnie wpłaciliśmy plus procent) i po prostu nie jest przeznaczony do obsługiwania wysokich dochodów i wypłacania bardzo wysokich emerytur.

Jeśli ktoś takie uzyskuje i chce, by jego emerytura była bliższa wcześniejszym dochodom, to niech sam dodatkowo oszczędza poza systemem powszechnym. Limit nie zmniejsza obciążenia bogatszych, tylko nie oferuje im darmowej usługi zarządzania oszczędnościami.

Ponadto dochody powyżej 30-krotności są opodatkowane. To zrozumiałe i słuszne. Co więcej, jeśli uznamy to za właściwe, to podatki dla najbogatszych można podnieść i uzyskać ten sam efekt fiskalny bez dewastowania systemu emerytalnego.

Nie wchodzę tu w dyskusję dotyczącą wysokości i struktury podatków. Chodzi mi natomiast o jak najmocniejsze podkreślenie, że składki to nie podatki. Politykom dajemy prawo ściągania z nas podatków. Niech jednak oszczędności zostawią w spokoju!

Prof. Marek Góra razem z Michałem Rutkowskim zaprojektował działający w Polsce od 1999 r. system emerytalny. Obecnie kieruje Katedrą Ekonomii 1 w SGH, jest też członkiem założycielem Polskiej Grupy Emerytalnej (PPG-SGH).