Andrzej Halesiak: Strategiczne wizje i przemilczane kompromisy

Trwają konsultacje projektu „Strategii Rozwoju Kraju do 2035 r.” – dokumentu, który ma wyznaczyć kierunki działań państwa w nadchodzących latach. Opracowanie jest solidne, oparte na szerokich konsultacjach, w których sam miałem przyjemność uczestniczyć. Problem w tym, że – jak większość dokumentów tworzonych w strukturach administracji – jest on produktem swoistego, nie do końca wyartykułowanego kompromisu, bardzo istotnego jednak dla kwestii rozwoju kraju.

Strategia między ambicją a kompromisem

„Strategia Rozwoju Kraju” łączy w sobie dwie logiki. Z jednej strony powstaje w administracji, która stara się działać profesjonalnie i analitycznie: rzetelnie opisać stan państwa, wskazać trendy, zidentyfikować wyzwania i możliwe scenariusze rozwoju. Urzędnicy i eksperci wykonują w tym zakresie ogromną merytoryczną pracę.

Z drugiej jednak strony działają w warunkach ograniczenia politycznego. Każda strategia musi być akceptowalna dla rządzących, a więc nie może nadmiernie eksponować wątków drażliwych i niewygodnych – tych, które podważałyby zasadność działań podejmowanych na potrzeby bieżącej walki wyborczej czy interesu partyjnego. To swoista pułapka systemowa, która stanowi olbrzymie wyzwanie dla spójności programu rozwojowego. Spójności, bez której trudno oczekiwać pożądanych rezultatów.

Efekt końcowy tej dychotomii? Powstaje dokument, który łączy rekomendacje z podświadomą asekuracją. W wielu miejscach widzimy opis problemów, lecz ich wyjaśnienie zatrzymuje się niejako w pół drogi, by nie wchodzić w ich polityczne przyczyny. Tak skonstruowana strategia staje się próbą pogodzenia rzetelnej analizy z polityczną ostrożnością, jest więc kompromisem między prawdą a poprawnością.

Ten kompromis, choć zrozumiały instytucjonalnie, ogranicza realne możliwości modernizacyjne państwa. W efekcie dokument przypomina katalog działań i intencji, ale trudno w nim znaleźć jasne „co za co” – określenia, które cele są rzeczywistym priorytetem i z czego na ich rzecz należy zrezygnować. Stwarza to groźną iluzję, że polityka jest w stanie zapewnić wszystko, bez potrzeby dokonywania wyborów.

Strategia rozwojowa powinna być zestawem społeczno-gospodarczych priorytetów, ale też listy politycznych wyrzeczeń. Bez takiego podejścia plan staje się deklaracją, a nie narzędziem, które jest w stanie istotnie zmienić rzeczywistość. Strategia powinna więc mówić nie tylko o tym, co będziemy robić, lecz także o tym, co świadomie przestaniemy robić – bo jest nieefektywne, kosztowne lub sprzeczne z długofalowym interesem kraju.

Co w „Strategii Rozwoju Kraju do 2035 r.” zostało niedopowiedziane, a co przemilczane

Czas na kilka konkretnych odniesień. Strategia słusznie dostrzega np. problem niskiego apetytu na ryzyko w społeczeństwie i gospodarce, przekładającego się na inwestycje. Nie ma w niej jednak słowa o kontekście politycznym. Tymczasem z badań Eurobarometru wynika, że ponad połowa polskich przedsiębiorców nie ufa, że system prawny jest w stanie chronić ich inwestycje – to jeden z najwyższych wskaźników w UE.

Jeśli dodamy do tego częste zmiany regulacyjne następujące wraz ze zmianą rządzącej opcji, to nie ma wątpliwości, że „wojna na górze” przekłada się negatywnie na decyzje inwestycyjne, obniżając tempo rozwoju całej gospodarki. To właśnie z tego powodu sztandarowy cel inwestycyjny poprzedniej strategii („Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”) okazał się niewypałem. Szczytne intencje przegrały w starciu z kreowaną przez politykę rzeczywistością, pełną niepewności i ulatniającego się zaufania.

Inny przykład. Projekt nowej strategii trafnie zauważa, że Polskę charakteryzuje nadmierne rozdrobnienie firm – nadreprezentacja mikro i małych podmiotów, które cechuje olbrzymia luka produktywności. Dlaczego tak jest? Jednym z istotnych powodów jest kształt systemu podatkowego: wprowadzane przez lata po to, by pozyskać określone grupy wyborców liczne preferencje dla mikro- i małych podmiotów skutkują tym, że przedsiębiorcy nie mają motywacji do wzrostu i skupiają się na optymalizacji podatkowej (w tym kontrolowaniu wielkości), a nie na ekspansji. Mechanizmy kreatywnej destrukcji – potrzebne do tego, by kształtować zahartowanych w boju czempionów – mają stępione zęby, bo gdy tylko pojawia się rynkowa presja, to politycy szybko kreują różnorakie „formy wsparcia”.

Kapitał i energia

W dokumencie sporo miejsca poświęcono także rozwojowi rynku kapitałowego i wzmocnieniu roli GPW. To słuszny kierunek – pod warunkiem, że towarzyszy mu refleksja nad rzeczywistymi barierami wzrostu. Jedną z nich jest upolitycznienie polskiej giełdy. Największe spółki notowane na GPW to przedsiębiorstwa z udziałem Skarbu Państwa, często poddawane nieprzewidywalnym decyzjom regulacyjnym i podatkowym. To odstrasza inwestorów długoterminowych, a przyciąga kapitał spekulacyjny.

Co więcej, poprzez kontrolę nad największymi bankami i ubezpieczycielem, państwo pośrednio kontroluje kluczowych zarządców aktywów – fundusze inwestycyjne i emerytalne, stając się w ten sposób udziałowcem setek firm. W takich warunkach przedsiębiorcy rozważający wejście na rynek publiczny muszą brać pod uwagę, że w ich akcjonariacie pojawi się państwowy gracz z własnymi, często politycznymi interesami. Efekt: GPW nie pełni dziś swojej podstawowej funkcji – finansowania wzrostu przedsiębiorstw i stała się areną krótkoterminowej gry kapitału.

Czytaj więcej:

Raporty ekonomiczne

Kosmetyka zamiast rewolucji. Dla OZE nie będzie łatwiej

Rząd szykuje ułatwienia dla firm przy...

Pro

Transformacja energetyczna to kolejny obszar, w którym strategia słusznie identyfikuje priorytety, lecz przemilcza kluczowe bariery. Rozwój źródeł czystej energii został zapisany jako ważny cel, którego implementację ma wspierać wiele różnorakich działań. Równocześnie jednak trudno znaleźć coś o barierach wynikających z faworyzowania państwowych koncernów energetycznych – prawo i struktura rynku ograniczają rozwój prywatnych inwestycji w OZE. W efekcie wiele firm produkcyjnych, które chciałyby inwestować we własne źródła, napotyka na różnego rodzaju utrudnienia. Struktura rynku pozostaje nadmiernie scentralizowana, a w konkurencyjność polskiego przemysłu coraz bardziej uderza brak dostępu do czystej i taniej energii.

Temat uprzywilejowanych w różny sposób państwowych firm nie odnosi się jedynie do energetyki. Spółki Skarbu Państwa to w polskich warunkach od dawna polityczne zdobycze, swego rodzaju insygnia władzy. Zagłębie synekur „dla swoich”. Są one jak słonie, które swym brakiem efektywności ciągną w dół krajową produktywność (potwierdzają to niedawne badania OECD), a równocześnie swą masą i regulacyjnym uprzywilejowaniem ograniczają rozwój prywatnych podmiotów.

Utracone „renty rozwojowe” Polski

Takie przykłady można by mnożyć. Jaka jest ich istota? Działania pożądane – otwarcie artykułowane w strategiach – mieszają się z kontrproduktywnymi, motywowanymi politycznie, przemilczanymi w oficjalnych dokumentach. Taka sytuacja trwa od lat i odnosi się do wcześniejszych strategii! Ten brak spójności sprawia, że w naszym kraju wiele wysiłku idzie na marne, bo efekty dobrych i złych działań się wzajemnie znoszą.

Powie ktoś: nie może być tak źle, skoro wciąż mamy relatywnie wysoki wzrost gospodarczy, a za chwilę być może dołączymy do grona 20 największych gospodarek świata. Nie ma tutaj żadnego paradoksu. W minionych 35 latach byliśmy beneficjentami wielu „rent rozwojowych”: demograficznej (korzystna struktura wieku i podaży pracy), pokojowej (niskie wydatki obronne), geopolitycznej (liberalizujący się świat), alokacyjnej (realokacji zasobów z małoproduktywnego rolnictwa do usług), lokalizacyjnej (bliskość Niemiec) czy środowiskowej (brak kosztów emisji CO₂ przy energetyce węglowej). Te czynniki przez lata kompensowały słabości instytucjonalne i brak spójności polityki gospodarczej.

Czytaj więcej

Rynek pracy

Demografia uderzy w rynek pracy. „Nie ma już nisko wiszących owoców”

Jeśli utrzymają się obecne trendy demograficzne, do 2035 r. ubędzie w Polsce ponad dwa miliony pr...

Dziś żadna ze wspomnianych rent już nie działa. Niektóre przekształciły się wręcz w obciążenia: niekorzystna demografia, olbrzymie wydatki na obronę, płacąca olbrzymie koszty z tytułu praw do emisji energetyka, pogrążony w długotrwałej recesji kluczowy rynek niemiecki.

Równocześnie skala wpływu polityki zwiększa się. Kiedyś prywatyzowano, dziś częściej się nacjonalizuje. Coraz chętniej też „rozdaje się” publiczne pieniądze. Co z tego, że Strategia słusznie stwierdza, iż transfery socjalne są w dużej mierze nieefektywne (nie trafiają do tych, którzy je potrzebują) i wymagają przeglądu, skoro w miniony weekend rozpoczęła się w ramach partyjnych konwencji kolejna licytacja na populistyczne obietnice. Nie można też zapomnieć o wydatkach na obronę: kwestia ta często pojawia się na stronach Strategii, ale nie doczekała się wskazania trwałych źródeł finansowania, gdyż wymagałoby podniesienia istniejących lub wprowadzenia nowych podatków.

To wszystko sprawia, że podtrzymywanie wzrostu na przyzwoitym poziomie odbywa się dziś kosztem szybko przyrastającego długu publicznego. Długo tak się nie da, szczególnie w kraju, w którym tempo starzenia się społeczeństwa jest jednym z najwyższych w Europie.

Polityka, czyli czas nazwać rzeczy po imieniu

O ile dotąd rozwijaliśmy się w dużej mierze pomimo polityki, to dziś tak już się nie da. Dlatego potrzebna jest fundamentalna zmiana w polskiej klasie politycznej.

Jeśli chcemy utrzymać tempo rozwoju, musimy jasno i otwarcie określić, jakie kompromisy jesteśmy gotowi ponieść. W warunkach rosnących globalnych napięć nasza klasa polityczna musi zadać sobie kilka fundamentalnych pytań. Czy chce odbudować zaufanie do instytucji państwa, czy też nie zależy jej na inwestycjach i woli pogłębiać spór, który jest dla niej narzędziem politycznej polaryzacji? Czy pozwoli działać kreatywnej destrukcji, motorowi postępu, czy poświęci ją dla politycznego poparcia tej czy innej grupy wyborców? Czy stworzy profesjonalny system zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi, czy też ważniejsza pozostanie możliwość „dzielenia stołków”? Czy jest wystarczająco dojrzała, by wejść w dialog ze społeczeństwem o kluczowych priorytetach i koniecznych wyborach, czy też nadal będzie się licytować na populistyczne obietnice?

Przestańmy udawać, że sposób, w jaki w Polsce uprawia się politykę, nie wpływa na gospodarkę. Powiedzmy sobie jasno: politycy z jednej strony dają – w postaci transferów, ulg i dopłat – ale jeszcze więcej odbierają, nam społeczeństwu, w postaci utraconego potencjału wzrostu, inwestycji i innowacji.

Jeśli „Strategia Rozwoju Kraju 2035” ma mieć przełomowy charakter – czego jej życzę – musi przełamać logikę przemilczanych kompromisów. Tylko wtedy stanie się dokumentem nie o tym, co państwo obiecuje, lecz o tym, co wybiera. Wybiera, w naszym wspólnym interesie narodowym.