W dniu 17 stycznia 2020 r. Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG) wszczął procedurę przymusowej restrukturyzacji (resolution) wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Sanoku (PBS). Jest to pierwsze zastosowanie nowej procedury resolution w Polsce i jedno z nielicznych w Unii Europejskiej.

Poleganie banków na pomocy publicznej w sytuacji kryzysowej znacząco osłabia dyscyplinę rynkową. W efekcie, obligacje banków postrzegane są jako inwestycja bez ryzyka: nie licząc wierzycieli Lehman Brothers, posiadacze obligacji największych banków nie ponieśli strat w wyniku zajścia defaultu podczas kryzysu finansowego lat 2008–2009. Obserwacja ta leży u podstaw globalnej reformy, zakładającej nałożenie ciężaru współponoszenia strat banków na ich wierzycieli (bail-in), zamiast obciążania tymi kosztami podatników (bail-out).

Na szczeblu Unii Europejskiej reforma ta dokonywana jest przede wszystkim na gruncie obowiązującej od 1 stycznia 2015 roku dyrektywy BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) i stanowi pewne uzupełnienie wymogów kapitałowych nakładanych na banki w ramach porządku Bazylea III. BRRD została implementowana w Polsce ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji z 2016 roku (ustawa o BFG). Ustawa ta uczyniła organem resolution Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

W celu wszczęcia resolution konieczne jest stwierdzenie, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (failing or likely to fail). Z perspektywy rynku jest to dość ogólna przesłanka, pozostawiająca organom dużą swobodę uznaniową. Podstawowe kryterium uznania, że instytucja jest zagrożona upadłością stanowi naruszenie lub niebezpieczeństwo naruszenia przez podmiot wymogów w zakresie funduszy własnych, stratę lub niebezpieczeństwo straty naruszającej w istotnym stopniu fundusze własne. Obok badania poziomu funduszy własnych banku (adekwatności poziomu funduszy własnych do poziomu aktywów i związanego z nimi ryzyka), najwyższą uwagę ze względu na zagrożenie upadłością zwraca się na płynność instytucji.

Jeżeli spełnią się powyższe przesłanki, Fundusz może dokonać umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych. Instrumenty kapitałowe kwalifikuje się jako:

1) kapitał własny klasy I (Common Equity Tier 1, CET1) – stanowią go w szczególności akcje (w banku spółdzielczym – udziały członkowskie) i kapitał zapasowy z niepodzielonych zysków;

2) kapitał dodatkowy klasy I (Additional Tier 1, AT1) – stanowią go hybrydowe instrumenty, podlegające przymusowej zamianie na akcje banku lub przymusowemu umorzeniu (contingent convertibles lub CoCos), których banki krajowe póki co jeszcze nie emitują;

3) kapitał uzupełniający klasy II (Tier 2) – stanowią go zazwyczaj obligacje podporządkowane o minimum pięcioletnim terminie zapadalności.

Nawet w reżimie BRRD standardowym sposobem postępowania względem instytucji zagrożonej upadłością nadal powinno być wszczęcie zwykłego postępowania upadłościowego. Jedynie wówczas, gdy zagrożona jest stabilność systemu finansowego, kontynuacja funkcji krytycznych banku lub ochrona środków deponentów, wszczęcie resolution może leżeć w interesie publicznym. W takim przypadku umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych może towarzyszyć zastosowanie co najmniej jednego z narzędzi resolution w postaci przejęcia przedsiębiorstwa, instytucji pomostowej, umorzenia lub konwersji zobowiązań oraz wydzielenia praw majątkowych.

Sztandarowe zastosowanie resolution miało miejsce w dniu 6 czerwca 2017 r. Banco Popular, piąty co do wielkości bank komercyjny Hiszpanii, powiadomił wówczas Europejski Bank Centralny (EBC), że znajduje się na progu upadłości (failing). Jeszcze tego samego dnia EBC powiadomił SRB (Single Resolution Board – Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji), która – dokonawszy konsultacji z hiszpańskim organem resolution (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB) – podjęła decyzję o użyciu narzędzia resolution.

Celem resolution była ochrona stabilności systemu finansowego oraz kontynuacja funkcji krytycznych Banco Popular, zidentyfikowanych jako przyjmowanie depozytów od gospodarstw domowych oraz przedsiębiorców spoza sektora finansowego, udzielanie pożyczek małym i średnim przedsiębiorstwom i funkcje płatnicze. SRB pozyskał wycenę, wskazującą, że ekonomiczna wartość Banco Popular wynosi minus 2 mld euro w scenariuszu podstawowym, zaś w scenariuszu niekorzystnym aż minus 8,2 mld euro. W obliczu tych wniosków podjęto decyzję o umorzeniu instrumentów kapitałowych oraz o sprzedaży Banco Popular na rzecz Banco Santander za symboliczną kwotę 1 euro. Umorzenia ograniczyły się zatem do instrumentów kwalifikowanych jako fundusze własne banku: CET1, AT1 i Tier2.

Cel resolution został osiągnięty: uniknięto upadłości banku o znaczeniu systemowym w skali krajowego, bez konieczności umorzenia (lub konwersji) zobowiązań banku w postaci obligacji senioralnych, tym bardziej depozytów. Przy tym udało się uniknąć zaangażowania środków publicznych. Jakkolwiek, umorzenie samych tylko instrumentów kapitałowych przynosiło zagrożonej upadłością instytucji stosunkowo niewielkie korzyści i konieczne było zapewnienie dodatkowego źródła finansowania resolution. W przypadku Banco Popular źródłem tym była emisja kapitału przez instytucję przejmującą jego aktywa, o wartości 7 mld euro, dzięki której przejęcie zobowiązań banku nie miało negatywnego wpływu na współczynnik kapitałowy Banco Santander.

Przykład Banco Popular pokazuje, że procedurą resolution może zostać objęty bank, który wykazuje adekwatny poziom funduszy własnych. Na koniec ostatniego pełnego kwartału funkcjonowania tego banku przed skierowaniem go na ścieżkę resolution współczynnik kapitałowy Tier1 wyniósł 10,87 proc. Natomiast hiszpański bank naruszył wymogi w zakresie płynności: w okresie marzec – czerwiec 2017 r. wycofano z banku ok. 20 mld euro depozytów. W przypadku banku PBS kryterium wszczęcia przymusowej restrukturyzacji było naruszenie norm adekwatności kapitałowej – jak uzasadnia BFG współczynnik kapitałowy Tier1 w okresie czerwiec 2018 – czerwiec 2019 obniżył się z 7,56 do 0,32 proc.

Jako, że Grupa Banco Santander objęła aktywa o wartości ważonej ryzykiem ok. 55 mld euro, a suma bilansowa PBS to ok. 2,8 mld zł, bliższe casusowi PBS są inne – mniej znane – przypadki resolution europejskich banków lokalnych. W listopadzie 2015 r. włoski bank centralny (Banca D’Italia) wszczął postępowanie resolution w stosunku do czterech instytucji: Banca delle Marche, Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara i Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti. Banca D’Italia zaordynował pełne umorzenie instrumentów kapitałowych CET1 i Tier 2, ponadto zarządził przeniesienie aktywów i zobowiązań (w tym kredytów niepracujących) banków, do czterech instytucji pomostowych, utworzonych odpowiednio dla każdego z banku objętego postępowaniem resolution, a następnie przeniesienie niepracujących kredytów na podmiot zarządzający aktywami (asset management vehicle -AMV). Zobowiązania podporządkowane, które nie kwalifikowały się do odpisu aktualizującego zgodnie z przepisami BRRD, miały pozostać w bankach objętych postępowaniem resolution (tzw. rezydualnych). Zgodnie z decyzją Banca D’Italia, włoski fundusz resolution miał dokapitalizować cztery nowoutworzone banki pomostowe, pokryć straty z transakcji, dokapitalizować podmiot zarządzający aktywami (AMV). A zatem nie obyło się bez zastrzyku środków de facto publicznych.

Podobny mechanizm zastosowano wobec duńskiego banku spółdzielczego Kobenhavns Andelskasse o sumie bilansowej 50 mln euro, i depozytach na poziomie około 41 mln euro. Na mocy swej decyzji z 13 września 2018 r. Finansiel Stabilitet, duński organ resolution, dokonał umorzenia wszystkich instrumentów kapitałowych kopenhaskiego banku. Jednak, w odróżnieniu od przypadku włoskiego, obok instrumentu instytucji pomostowej, zastosowano instrument umorzenia długu (bail-in): dokonano umorzenia wszystkich innych niż Tier 2 zobowiązań podporządkowanych banku, ograniczając wsparcie środkami z zewnątrz do minmum za cenę dopuszczenia do umorzenia także zobowiązań mieszczących się w zakresie bail-in, w tym depozytów.

Jak sytuuje się wobec powyższych przykładów przypadek polskiego banku spółdzielczego? W komunikacie opublikowanym 17 stycznia b.r. na swojej stronie www, BFG informuje, że podjął decyzję o umorzeniu instrumentów kapitałowych PBS, zastosowaniu instrumentu resolution w postaci instytucji pomostowej i powołaniu administratora PBS. Do instytucji pomostowej – Banku Nowego BFG SA wyposażonego w kapitał 100 mln zł została przeniesiona wydzielona część PBS, obejmująca przede wszystkim wszystkie depozyty klientów detalicznych, mikrofirm i MŚP. Do banku pomostowego przeniesiono też depozyty dużych firm i JST, z wyłączeniem tej części, którą pozostawiono w BPS (banku rezydualnym) dla pokrycia ujemnej wyceny 186,8 mln zł, nie pokrytej w całości przez umorzenie CET1 i Tier2.

Niestety, oprócz trzystronicowego komunikatu BFG, nie dysponujemy w zasadzie innymi źródłami, które pozwoliłoby stwierdzić, jaka cześć depozytów dużych firm i JST pozostała w BPS. Drugie źródło to komunikat Ministerstwa Finansów, który pojawił się 23 stycznia b.r. na stronie www ministerstwa. Pojawia się tam informacja, że „W związku z umorzeniem części środków finansowych należących do jednostek samorządu terytorialnego…”, ministerstwo wspomoże płynnościowo zainteresowane JST, m.in. przyspieszając terminy wypłaty subwencji. Tymczasem, jeżeli wierzyć komunikatowi BFG, nie podjęto decyzji o umorzeniu zobowiązań PBS. BFG poinformował tylko o zastosowaniu jednego spośród czterech narzędzi resolution w postaci instytucji pomostowej.

Oznaczałoby to, że nie dokonano bail-in: poprzestano na umorzeniu CET1 i Tier2, ale to nie jest narzędzie resolution. Bail-in bowiem w ścisłym sensie oznacza instrument resolution polegający na umorzeniu (lub konwersji) zobowiązań i nie odnosi się do obligacji podporządkowanych Tier2 ani tym bardziej do udziałów członkowskich. Wobec tego nie można mówić o umorzeniu części depozytów dużych firm i JST, s skoro tak, to one istnieją dalej. W takim miejscu zasadna jest kwestia pokrycia istniejących wierzytelności w majątku banku rezydualnego, co przy tak ograniczanym dostępie do danych trudno określić.

Dotychczasowe doświadczenia resolution, włączając ostatnie polskie, wykazują następująca prawidłowość: samo umorzenie CET1 i Tier2 nie jest wystarczające i musi mu towarzyszyć co najmniej jedno narzędzie resolution. Z wyjątkiem małego banku kopenhaskiego, cięcie zobowiązań banku zatrzymano na Tier2 nie odważając się na bail-in (z zastrzeżeniem uwag dotyczących PBS), bo oznaczałby on straty posiadaczy zwykłych obligacji postrzeganych jako bezpieczna inwestycja, a w najgorszym scenariuszu – deponentów, lub od razu deponentów w przypadku braku obligacji typu senior jak w PBS. Ostatecznie nie obyło się bez finansowania resolution z zewnątrz. Widać zatem wyraźnie istnienie pewnej luki w wachlarzu instrumentów finansowych. We wszystkich przypadkach zabrakło instrumentów stanowiących pośrednią klasę zobowiązań pomiędzy depozytami (obligacjami senioralnymi), swoisty bufor chroniący deponentów w razie wszczęcia resolution.

Pokrycia tej luki nie zapewnia również Single Resolution Fund, gdyż zgromadzi środki o wartości 1 proc. aktywów sektora bankowego dopiero do 2023 roku. Tak pożądane instrumenty są już wprowadzone w prawie europejskim, w postaci tzw. długu non-preferred senior, który w opisywanej hierarchii absorpcji strat miałby znajdować się pomiędzy długiem podporządkowanym a obligacjami zwykłymi. Obligacje te, określane niekiedy jako Tier 3 mają pozwolić bankom na zgromadzenie minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji (Minimum requirement for own funds and eligible liabilities, „MREL”). Wymóg MREL będzie obowiązywał banki od 1 stycznia 2023 roku.

Dr hab. Marcin Liberadzki jest profesorem Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.