Sama ustawa o finansach to jeszcze nie reforma

U tożsamianie oczekiwanej nowej odsłony ustawy o finansach publicznych z pokonaniem barier fiskalnych, podcinających w dłuższym okresie wzrost gospodarczy, jest kompletnym nieporozumieniem. Zapowiadana od lat ustawa w potocznej świadomości identyfikowana jest z reformą finansów publicznych. Jak zreformować finanse publiczne? To proste: uchwalić rewelacyjną ustawę o finansach publicznych. Opozycja, ktokolwiek by nią był, niezmiennie grzmiała: nie ma ustawy o finansach publicznych, stąd nic dziwnego, że nie widać reformy.

Oczywiście, to jakieś mało śmieszne żarty. Istotne osz-czędności w wydatkach budżetu pojawić się mogą wyłącznie po likwidacji wielu zadań wypełnianych dziś w nadmiarze przez sektor publiczny.

Ustawa o finansach publicznych nie likwiduje zaś żadnych zadań. Zadania nakładane są na różne podmioty sektora publicznego w drodze setek ustaw i rozporządzeń regulujących ich funkcjonowanie. Istnieją uzasadnione przesłanki do twierdzenia, że nie wszystkie z tych zadań muszą być przez sektor publiczny wypełniane. Istnieją też dowody, że nie są one wypełniane efektywnie. Rząd, my wszyscy, nie mamy dziś bladego pojęcia, ile te zadania powinny naprawdę kosztować, gdyby były (a często, choć nie zawsze, jest to przecież możliwe) wyceniane na zasadach rynkowych.

W sferze usług publicznych co krok napotykamy historycznie uformowane enklawy, gdzie pracuje się niewiele, a za tę niby-pracę płaci się naprawdę dużo

Polskie finanse publiczne charakteryzują się niską jakością, wysoką ceną i wielką obfitością usług opłacanych przez podatnika. W sferze usług publicznych co krok natykamy się na historycznie uformowane enklawy, gdzie pracuje się naprawdę niewiele, a płaci za tę niby-pracę naprawdę relatywnie dużo.

Ustawa o finansach publicznych ma nas przybliżyć do odpowiedzi na niektóre z pytań o faktyczne koszty funkcjonowania sektora. Ma też dać wiedzę o efektywności nakładów (w postaci wskaźników ilościowych i jakościowych). Dysponentom środków publicznych pozbawionym już osobowości prawnej pozostawić ma też prawo wyboru: wykonywać dalej zadania własnymi siłami czy redukować je, na przykład poprzez outsourcing.

Ustawa ma być jedynie (i aż) próbą lepszego zidentyfikowania strumieni przepływu środków i efektywniejszego wykorzystania już istniejących zasobów sektora publicznego. Ma więc stworzyć podstawy pomiaru efektywności wykorzystania środków publicznych. Sektor publiczny w Polsce cechuje nieograniczona wprost skłonność do dopisywania sobie coraz to nowych zadań i domagania się środków (z naszych podatków lub z zaciągania przez państwo długu) na ich wykonanie. Ustawa o finansach publicznych ma katalog tych zadań zamrozić. Ale zlikwidować ich nadmiaru oczywiście nie jest w stanie. Choć mogłaby wprowadzić jakąś regułę, otworzyć furtkę dla likwidacji nadmiaru zadań. Na przykład taką, że jeśli pula środków przyznanych na wykonanie deklarowanych zadań jest niewystarczająca, Rada Ministrów ma prawo poprzez autonomiczne decyzje ograniczyć ich listę.

Z uchwaleniem ustawy o finansach publicznych łączy się mityczne wprost wyobrażenie na temat skokowej poprawy sytuacji sektora, wygospodarowania przez konsolidację i lepszą kontrolę przepływu środków gigantycznych oszczędności, a tym samym likwidację deficytu, połączoną z równoczesną redukcją podatków.

Ten przesympatyczny obraz pozostaje jednak w dość luźnym związku z rzeczywistością. Ugruntowanie fałszywej legendy ustawy, zdeformowanie jej celu i oczekiwanych następstw, zawdzięczamy w dużej mierze politykom. Politycy muszą obiecać wyborcom coś namacalnego. Na przykład 10 mld złotych jest z pewnością namacalne. Odebranie zaś osobowości prawnej jednostkom budżetowym z pewnością opinii publicznej nie rozpali. Rozgrzeje co najwyżej garść zainteresowanych utrzymaniem status quo.

I tak cel ustawy o finansach publicznych został trwale wypaczony. Po co robimy ustawę? Po to, by zaoszczędzić 10 mld złotych na konsolidacji. Oczywiście – brednie. Ale za to dobrze sprzedawalne. I tak, ustawę o finansach trzeba dziś zdemitologizować. Przydać jej rzeczywiste znaczenie. Przypisać realną treść.

Jaką? Wieloletnie planowanie finansowe na szczeblu centralnym i lokalnym, obejmujące co najmniej kadencję wybieralnych władz, budżet zadaniowy wprzęgnięty w takie planowanie, wytyczenie ścieżki deficytu w okresie kadencji, określenie zasad zmian tej ścieżki w kolejnych latach, precyzyjne i ostrzejsze niż dziś procedury ostrożnościowe w razie wzrostu deficytu lub długu publicznego, uporządkowanie w ramach budżetowego funduszu środków europejskich nieklarownych dziś rozliczeń z Unią Europejską, wreszcie przetarcie ścieżki redukcji zadań jednostek sektora i osiągnięcia tym samym realnych oszczędności w wydatkach. Takie, z grubsza rzecz biorąc, cele przyświecać powinny ustawie o finansach publicznych.

Jak wobec tego zdefiniować legendarną reformę finansów publicznych? Przede wszystkim trzeba samo pojęcie reformy raz na zawsze oderwać od postulatu uchwalenia ustawy o finansach publicznych. Na reformę finansów publicznych składa się wiele przedsięwzięć podejmowanych w szeroko pojętej sferze deregulacji, a przede wszystkim na rynku pracy. Te przedsięwzięcia, stanowiące niezbędny pierwszy krok na drodze naprawy finansów publicznych, są zupełnie niezależne od istnienia czy nieistnienia ustawy o finansach publicznych.

Właściwa droga do zdrowych finansów publicznych wygląda bowiem tak: wyższa podaż pracy (więcej pracujących i dłuższy okres pracy w cyklu życia) – mniej transferów finansujących konsumpcję ludzi zdolnych do pracy – wzrost inwestycji – poprawa pozycji fiskalnej – a dopiero na końcu niższe podatki.

Poprawa pozycji fiskalnej jest więc wynikiem zmian strukturalnych o charakterze propodażowym. Nie jet zaś celem nadrzędnym, od wskazania którego zaczyna się każde exposé każdego kolejnego premiera.

Sektor publiczny w Polsce cechuje nieograniczona wprost skłonność do dopisywania sobie coraz to nowych zadań i domagania się środków na ich wykonanie

Reforma finansów publicznych zaczyna się na rynku pracy i w sferze deregulacji. Takie ujęcie problemu oznacza potrzebę rewizji dominującego wśród polityków (ale też i wielu ekonomistów) podejścia do kluczowych obszarów polityki gospodarczej: od podatków, poprzez funkcjonowanie rynku pracy, na roli transferów socjalnych kończąc. Jesteśmy wciąż odlegli o lata świetlne od wypracowania konsensu co do rozwiązań szczegółowych, niezbędnych do osiągnięcia celu głównego reformy finansów publicznych.

A co jest tym celem? Uwolnienie jak największej puli środków publicznych na cele inwestycyjne, których nie jest w stanie sfinansować samodzielnie sektor prywatny. Oznacza to, że transfery publiczne nie powinny finansować konsumpcji osób i instytucji zdolnych do pracy i samodzielnego przetrwania na rynku.