To prezydent powinien zaproponować zmiany w ustawie o NBP

Pokuta powinna polegać na silnym zaangażowaniu się prezesa NBP w doskonalenie przepisów zmniejszających ryzyko upolitycznienia działalności banku centralnego. Ulepszenie przepisów powinno dotyczyć zarówno relacji zewnętrznych (z organami władzy i administracji państwowej oraz z sektorem finansowym i sektorem przedsiębiorstw), jak i wewnątrz banku (między prezesem, zarządem i RPP).

Aby pokuta mogła przynieść pożytek w postaci bardziej efektywnego i bezpiecznego funkcjonowania jednego z najważniejszych ogniw systemu instytucjonalnego gospodarki, konieczne jest spełnienie pewnych warunków. Pierwszym, wstępnym warunkiem jest zawieszenie prac nad obecną nowelizacją ustawy o NBP, a najlepiej wycofanie się rządu z przyjętych założeń.

Za mocno niefortunne należy uznać to, że rząd zdecydował się utrzymać kalendarz prac w sytuacji, gdy proponowane zmiany są wyraźnie zbieżne z sugestiami czy „scenariuszami", jakie pojawiły się w nagranej rozmowie. Za decyzją o zawieszeniu prac przemawiają ponadto następujące argumenty:

Afera podsłuchowa wydaje się dodatkowym argumentem za przystąpieniem Polski do strefy euro

a) w ustawie konieczne są dużo bardziej kompleksowe zmiany w reakcji na doświadczenia płynące z globalnego kryzysu, co wymaga pogłębionej analizy;

b) w dyspozycji NBP znajdują się instrumenty o podobnym charakterze, które są wystarczające w sytuacji, gdy prawdopodobieństwo wybuchu nowego kryzysu finansowego w ciągu najbliższych dwóch–trzech lat jest stosunkowo niewielkie;

c) większy nacisk powinien zostać położony na narzędzia zapobiegania kryzysom niż na zarządzanie kryzysowe;

d) nie wiadomo jeszcze, które z niekonwencjonalnych, użytych ad hoc narzędzi wejdą na stałe do „skrzynki narzędziowej" banków centralnych;

e) Ministerstwo Finansów jako przykłady stosowania proponowanego instrumentu przytacza doświadczenia głównych banków centralnych, co w odniesieniu do Polski jest mało adekwatne;

f) projekt nowelizacji ma istotne słabości, o czym pisał niedawno prof. Jan Czekaj („Rz" z 20 czerwca 2014 r.).

Dzięki aferze dla wielu stanie się jasne, jak ważna jest zasada apolityczności banku centralnego i dlaczego trzeba ją chronić

Potrzebny ruch prezydenta

Drugim bardzo ważnym warunkiem przygotowania udanej nowelizacji ustawy o NBP jest to, żeby inicjatywa ustawodawcza wyszła od prezydenta RP. Relacje między rządem a bankiem centralnym są zawsze z natury rzeczy delikatne i nie jest dobrym pomysłem, aby inicjatywę tę pilotowało Ministerstwo Finansów, szczególnie w obecnych okolicznościach.

Obie instytucje, a prawdopodobnie także Komisja Nadzoru Finansowego, powinny natomiast służyć Kancelarii Prezydenta wszelką fachową pomocą niezbędną do przygotowania nowoczesnej ustawy uwzględniającej lekcje z obecnego kryzysu. Nowoczesność oznacza w tym przypadku poszukiwanie optymalnych ram instytucjonalnych dla działań makroekonomicznych, makroostrożnościowych oraz mikroostrożnościowych. Chodzi więc o zbudowanie mechanizmów koordynacji wewnątrz banku oraz koordynacji z rządem (głównie z Ministerstwem Finansów) i z KNF.

W ocenach najwybitniejszych ekonomistów podsumowujących doświadczenia kryzysu („What Have We Learned?", The MIT Press, 2014) właściwe instytucjonalne umiejscowienie odpowiedzialności za stabilność finansową i politykę makroostrożnościową należy do najważniejszych i najbardziej skomplikowanych zadań stojących przed bankami centralnymi. Trudność polega na tym, że działania banku centralnego ukierunkowane na stabilność finansową są podatne na czynniki polityczne, co może negatywnie zaważyć na postrzeganiu jego niezależności także w zakresie polityki pieniężnej.

Warunki pokuty

Wejście na drogę pokuty musi zostać przez prezesa NBP szybko uwiarygodnione. Bez tego prezydent nie będzie raczej skłonny angażować się w inicjatywę ustawodawczą i w efekcie nie zostanie zatrzymana erozja wiarygodności całego NBP. Uwiarygodnienie pokuty powinno polegać na ponownym przemyśleniu i przedstawieniu przez prezesa zmodyfikowanego stanowiska w dwu sprawach, które znalazły się w projekcie nowelizacji ustawy.

Pierwszą z nich jest możliwość przeprowadzania przez NBP transakcji papierami wartościowymi poza operacjami otwartego rynku. Niezależnie od tego, czy ta zmiana znajduje uzasadnienie, bardzo trudno się zgodzić z zaproponowanym „podziałem pracy" polegającym na tym, że decyzję ma podejmować zarząd, jeśli zagrożona byłaby stabilność finansowa, natomiast RPP, gdy zagrożona byłaby stabilność cen. Przeciw takiemu rozwiązaniu można wysunąć co najmniej pięć istotnych argumentów:

a) między polityką makroostrożnościową a polityką pieniężną istnieje ścisły związek. Na przykład niskie stopy procentowe banku centralnego wpływają na zachowanie rynków finansowych, zwiększając ich skłonność do ryzyka. Z kolei narzędzia polityki ostrożnościowej, zmieniając koszt kredytu, oddziałują na łączny popyt w gospodarce. Teoretycznie rzecz biorąc, niezamierzone niekorzystne skutki jednej polityki mogłyby być skutecznie neutralizowane przez narzędzia drugiej. W praktyce instrumenty każdej z nich nie działają w sposób doskonały, w związku z czym duże znaczenie ma właściwy sposób koordynacji decyzji;

b) podatność polityki makroostrożnościowej na oddziaływanie czynników politycznych oznacza, że kolegialnemu organowi o umocowaniu konstytucyjnym znacznie łatwiej będzie się oprzeć takiej presji;

c) obecne rozwiązania prawne dają prezesowi bardzo silną pozycję w stosunku do członków zarządu. Jest więc całkiem prawdopodobne, że decyzje w sprawie stabilności finansowej mogłyby być de facto zależne od poglądów jednej osoby. Aby instytucje były na dłuższą metę sprawne, nie mogą być tworzone pod kątem konkretnej osoby. Przyszły prezes może się na przykład okazać wyraźnie mniej kompetentny w sprawach stabilności finansowej niż obecny;

d) przyznanie zarządowi uprawnień decyzyjnych w zakresie stabilności finansowej nadmiernie wzmocniłoby pozycję prezesa wobec pozostałych członków RPP. Poza tym asymetria informacyjna mogłaby się stać źródłem nieporozumień i napięć;

e) dla rynków finansowych znacznie mniej czytelne stałyby się wyniki głosowania na posiedzeniach RPP, ponieważ prezes opierałby często swoje decyzje na innych przesłankach niż pozostali członkowie.

Ryzykowne powiększanie RPP

Druga zmiana w poglądach prezesa, jakiej należałoby oczekiwać w ramach pokuty, powinna dotyczyć zawartej w nowelizacji propozycji wprowadzenia zazębiających się kadencji RPP. Propozycja ta systematycznie powraca, chociaż w praktyce ma niewielkie znaczenie. Zamierzony efekt można zresztą uzyskać w dużo prostszy sposób przez wcześniejszy niż dotychczas wybór nowych członków i złożenie przez nich ślubowania. Uczestnictwo przez np. trzy miesiące, bez prawa głosu, w posiedzeniach urzędującej rady umożliwiłoby im nabycie wystarczającego wstępnego doświadczenia.

W obecnej sytuacji, a także po doświadczeniach węgierskich, okresowe powiększenie składu RPP kojarzy się przede wszystkim z próbą dokonania w niej zmiany układu sił oraz jej upolitycznienia. Dlatego wysiłek prezesa powinien zostać skierowany na zaproponowanie takich zmian w ustawie oraz w procedurach wyłaniania kandydatów do organów NBP przez prezydenta RP, Sejm i Senat, które by w znaczący sposób sprecyzowały i w efekcie ograniczyły ryzyko zachowań pozostających w sprzeczności z zasadą apolityczności tej instytucji.

Zasady kontaktów z politykami

Ponieważ niesformalizowane normy zachowań odgrywają w życiu publicznym coraz mniej istotną rolę, być może stanie się konieczne przygotowanie wewnętrznych przepisów regulujących sposób transparentnego kontaktowania się wysokiej rangi urzędników banku centralnego z przedstawicielami rządu czy świata polityki. Być może nie jest też już wystarczający zapis wiążący apolityczność członków organów NBP jedynie z brakiem członkostwa w partiach politycznych.

Powyższe argumenty nie przemawiają jednoznacznie za tym, że za politykę makroostrożnościową powinna być odpowiedzialna RPP. Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być powołanie rady polityki finansowej, jak to się stało w wyniku obecnego kryzysu w Wielkiej Brytanii. Pojawia się jednak istotna trudność – nadanie nowej radzie statusu porównywalnego z RPP wymagałoby zmian w konstytucji. Dopóki nie jest to możliwe, RPP powinna być odpowiedzialna za ustalanie zasad i parametrów zarówno polityki pieniężnej, jak i makroostrożnościowej (stabilności finansowej). Zarząd powinien być natomiast odpowiedzialny za bieżącą realizację obydwu, tak jak do tej pory w przypadku polityki pieniężnej. Za nieprzekonujący należy uznać zatem argument, że zarząd może szybciej reagować na zmiany sytuacji. W razie poważnego kryzysu RPP i tak jest przygotowana na konieczność ciągłego obradowania.

Afera a wejście ?do strefy euro

Wydaje się, że zaangażowanie się prezydenta RP w ulepszenie ram prawnych funkcjonowania NBP byłoby bardzo ważnym logicznym dopełnieniem podjętego przez niego w niedawnym orędziu wątku dotyczącego konieczności wykrystalizowania przez główne siły polityczne stanowiska w sprawie członkostwa Polski w strefie euro. Afera podsłuchowa wydaje się dodatkowym argumentem za przystąpieniem do eurolandu, ponieważ pokazuje, że stworzony w trakcie transformacji porządek instytucjonalny w gospodarce jest dosyć kruchy, a główne jego ogniwa są podatne na erozję wiarygodności. Być może więc lepiej byłoby przyjąć porządek instytucjonalny budowany przez kraje o dojrzałej gospodarce rynkowej, nawet jeśli jego poprzednia postać nie okazała się wystarczająco odporna na silny kryzys i jest obecnie w istotny sposób modyfikowana.

Z kolei gdyby Polska miała na dłuższy czas pozostawać poza głównym nurtem integracji zachodnioeuropejskiej i nie korzystać z zewnętrznego zakotwiczenia stabilności procesów gospodarczych, to tym bardziej zyskuje na znaczeniu odbudowanie i utrzymanie w przyszłości wysokiej wiarygodności banku centralnego. Afera podsłuchowa przemawia też przeciw sugestii prezydenta, aby poważną dyskusję na temat członkostwa Polski w strefie euro odbyć dopiero po wyborach. Inna sprawa, że dynamika zdarzeń może i tak zmienić kalendarz wyborczy.