Bartek Czyczerski: Unia Europejska się zbroi

UE coraz aktywniej sięga do swojego arsenału na polu konfrontacji gospodarczej z Chinami.

Publikacja: 04.12.2023 14:06

Bartek Czyczerski: Unia Europejska się zbroi

Foto: materiały autora

Od ponad dekady model ekonomiczno-polityczny Chin stanowi wyzwanie dla UE i zachodniego świata. Ważnym czynnikiem sukcesu gospodarczego Chin jest uwarunkowana kulturowo wiara w edukacje, ciężką prace i podporzadkowanie jednostki kolektywowi. Ale presja na dynamiczny wzrost i ekspansję gospodarczą wynika także z politycznej potrzeby zaspokojenia rosnących aspiracji prawie 1,5-miliardowego społeczeństwa.

Czytaj więcej

Chiny stawiają na inteligentne humanoidy. Pekin chce dominacji

Ideologia komunistyczna została zastąpiona turbo-kapitalistyczną przy równie głębokim i intensywnym zaangażowaniu aparatu państwa w jej realizację. Jednym ze skutków jest przegrzanie gospodarki i nadprodukcja w wielu sektorach - od stali, przez budownictwo, do aut elektrycznych – i ciągła ekspansja zagraniczna. Towarzyszy jej także „narodowe przebudzenie” Chin i chęć ułożenia na nowo porządku globalnego, czego elementem jest wyścig do supremacji technologicznej i towarzysząca mu integracja sektora cywilnego i militarnego.

W efekcie w optyce unijnej ze statusu partnera Chiny przesunęły się do kategorii rywala. Przejawem tego jest fakt, że pomimo retoryki wciąż promującej multilateralizm i stabilizującej roli WTO, Unia Europejska coraz bardziej rozwija narzędzia polityki gospodarczej o charakterze jednostronnym. Instytucje UE szukają nowych sposobów na ochronę swojej gospodarki przed dominacją Chin, zwłaszcza w kontekście zielonej transformacji, bezpieczeństwa technologicznego, szantażu gospodarczego oraz wpływu zagranicznych subsydiów na aktywność ekonomiczną w UE.

Nowa odsłona starego problemu

Przykładem tego zjawiska jest sytuacja w sektorze samochodów elektrycznych. W tej branży Chiny mają 10 lat przewagi technologicznej nad Europą i kontrolują 77 proc. globalnej produkcji baterii. Mimo to UE zdecydowała się na pełne wycofanie aut z silnikiem spalinowych w 2035 r. i postawiła na elektryfikację, mimo widocznych ryzyk związanych z tą decyzją.

Czytaj więcej

Przyszłość motoryzacji jest przesądzona

Tym samym UE zamknęła inne ścieżki dekarbonizacji tego sektora (np. poprzez zawansowane biopaliwa) i sztucznie wytworzyła ogromny popyt na auta elektryczne. Ale początkowe założenie, że e-mobilność będzie nowym kołem zamachowym europejskiej gospodarki stoi pod znakiem zapytania. W 2022 r. auta elektryczne produkowane w Chinach zajmowały ok. 20 proc. unijnego rynku. Z tego większość był to import aut wytworzonych w ChRL przez europejskie firmy, co pokazuje przewagę Chin w kosztach produkcji.

Jednak prawdziwa fala chińskich marek w Europie jest dopiero przed nami. Wskazują na to zachęty rządu w Pekinie do ekspansji zagranicznej i tempo wzrostu chińskiej produkcji – ponad 80 proc. między 2021 a 2022. Aktualnie realizowane inwestycje potroją dzisiejsze moce do 15 mln sztuk już w 2025 r.

UE nie pierwszy już raz tworzy rynki dla nowych technologii za pomocą zachęt regulacyjnych i pieniędzy publicznych, nierzadko przy braku rozpoznania przewag komparatywnych. Stopniowo wchodzą w nie gracze z Chin, wspierani przez potężne subsydia i dzięki kosztom produkcji zaniżanych przez ogólny mariaż aparatu państwa z gospodarką. To jest przypadek m. in. paneli słonecznych, branży wiatrowej, a w przyszłości prawdopodobnie wodoru.

Postępowanie w sprawie chińskich subsydiów

Typową reakcja UE na ten problem jest leczenie objawów, a nie przyczyny. Przypadek aut elektrycznych jest tego przykładem. W październiku Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwko subsydiowaniu aut elektrycznych z Chin. Po raz pierwszy perła w koronie europejskiego przemysłu jest w defensywie wymagającej tego typu interwencji. Jednak to nie europejska branża samochodowa zdecydowała się na złożenie skargi - jest to inicjatywa polityczna samej Komisji Europejskiej. Ostrożność branży wynika z obaw przed odwetem ze strony Chin wobec firm, które mają związki z tamtejszym rynkiem lub zależą od dostaw baterii i surowców kontrolowanych przez ten kraj.

Czytaj więcej

Unia Europejska idzie na zwarcie z Państwem Środka

Wpływ importu na rentowność producentów unijnych nie jest jeszcze odczuwalny, ale działanie Komisji Europejskiej oparte jest na założeniu, że negatywne ekonomiczne skutki chińskiej ekspansji są nieuchronne. Jest to niezwykle rzadko stosowane podejście w UE, ale pokazuje wolę polityczną, żeby tym razem działać z wyprzedzeniem.

Jednak to prężenie muskułów może okazać się pozorne. Główny lewar UE w postaci dostępu do unijnego rynku i technologii przestaje mieć decydujące znaczenie. Poprzez kontrolę dostępu do własnego rynku oraz do zasobów takich jak baterie i kluczowe surowce, Chiny wywierają nacisk na państwa unijne. W ten sposób w przeszłości Chiny skutecznie zniwelowały efekt ochrony np. unijnej produkcji paneli słonecznych i obecnie kontrolują tę branżę.

Chiny od grudnia tego roku wprowadzają kontrolę eksportu grafitu, kluczowego elementu w budowie baterii elektrycznych i technologii nuklearnych, co można zinterpretować jako reakcję ostrzegawczą wobec unijnych planów ochrony sektora aut elektrycznych.

Czytaj więcej

Chiny ograniczają eksport grafitu

Zresztą Komisja Europejska, wbrew zwyczajowej praktyce, sama ograniczyła dochodzenie w sprawie samochodów elektrycznych do subsydiów i zrezygnowała z badania dumpingu w Chinach, co obniży poziom ochrony europejskiego rynku. To sugeruje, że UE ponownie stawia na kompromis między interesami branży samochodowej, a ryzykiem eskalacji z Chinami.

Bezpieczeństwo, głupcze!

Napięcia w relacjach z Chinami wykraczają znacznie poza kwestie dostępu do rynku. O przyszłości konfliktów zbrojnych w dużym stopniu będą decydowały nowoczesne technologie, takie jak AI, technologie kwantowe i półprzewodniki. Dlatego Chiny od lat realizują koncepcję integracji sektora cywilnego i militarnego, wychodząc z założenia, że przełom technologiczny możliwy jest tylko dzięki połączeniu sił i zasobów obu tych obszarów gospodarki.

Jest to jednym z powodów, dla których w czerwcu Komisja Europejska przyjęła Strategię Bezpieczeństwa Ekonomicznego. Jej celem jest zidentyfikowanie i oszacowanie ryzyka dotyczącego najbardziej wrażliwych aspektów gospodarki UE i poszczególnych państw członkowskich. Koncepcja ryzyka została potraktowana szeroko i obejmuje groźbę ucieczki technologii, zagrożenie dla infrastruktury krytycznej, łańcuchów dostaw i bezpieczeństwa energetycznego oraz szantaż gospodarczy.

Dlatego KE zapowiada bardziej aktywne wykorzystanie istniejących instrumentów prawnych, np. kontroli inwestycji przychodzących, eksportu i zakaz stosowania danej technologii, a także stworzenie nowych, przede wszystkim kontroli inwestycji wychodzących. W grudniu tego roku mają zostać przedstawione wnioski z tego procesu i propozycje konkretnych działań.

Jednak pierwsze salwy na tym froncie odpalono już wcześniej poza UE. Donald Trump zainicjował sankcje mające na celu ograniczenie współpracy biznesu amerykańskiego z chińskimi firmami zaangażowanymi w produkcję zaawansowanych chipów. Posunięcie to miało na celu zahamowanie postępów Chin w rozwoju tej branży, a przez to kluczowych technologii cyfrowych. Jednocześnie Stany Zjednoczone wpłynęły m.in. na holenderski rząd, który od czerwca tego roku ograniczył dostawy do Chin zaawansowanych maszyn litograficznych do produkcji chipów.

Ale Chiny nie pozostają bezczynne. Bezpośrednio w reakcji na decyzje holenderskiego rządu w sierpniu 2023 zablokowały eksport galu i germanu do UE i USA. Surowce te mają kluczowe znaczenie m.in. w światłowodach, ogniwach słonecznych, ekranach LED i sprzęcie komunikacyjnym.

W branży high-tech jak dotąd Chiny są w stanie wywierać presję poprzez kontrolowanie dostępu do surowców, bardziej niż w dostępie do samej technologii, gdzie kraje szeroko rozumianego świata demokratycznego (USA, Tajwan, Japonia, Korea i UE) są wciąż są liderami. Ale przykład z pandemii pokazuje, że w branży chipów, przy niewielkiej liczbie kluczowych graczy i złożonym łańcuchu dostaw kumulacja małych czynników potrafi zachwiać sektorami gospodarki zależnymi od półprzewodników i układów scalonych, od smartfonów do samochodów.

Chiński szantaż gospodarczy

Powyższe przykłady częściowo potwierdzają tezę, że otwarte konflikty zbrojne między państwami zostały w dużej mierze zastąpione naciskami gospodarczymi (economic coercion) zmierzającym do osiągnięcia celów politycznych i gospodarczych. Środki przymusu ekonomicznego często wymykają się klasyfikacji i możliwości zaskarżenia w WTO i obejmują m. in. egzekwowanie przepisów w nadmiernie rygorystyczny sposób lub zorganizowany przez państwo bojkot towarów lub inwestorów z innego kraju.

Czytaj więcej

Unijny bat na szantażystów gospodarczych

Według Australian Strategic Policy Institute Unia Europejska jest obecnie najczęstszym celem chińskich środków szantażu gospodarczego. Najbardziej głośnym przykładem jest wykluczenie Litwy z chińskiego systemu celnego, co de facto uniemożliwia eksport do Chin produktów z litewskimi komponentami. Stało się to w odpowiedzi na decyzję Litwy o otwarciu nieoficjalnego przedstawicielstwa dyplomatycznego Tajwanu. Działanie chińskie było głównym katalizatorem powstania kolejnego instrumentu prawnego w arsenale UE przeciwdziałającego naciskom gospodarczym (z ang. Anti-Coercion Instrument), który został uzgodniony przez Parlament Europejski i państwa członkowskie w czerwcu tego roku.

Anti-Coercion Instrument jest postrzegane jako część polityki zagranicznej UE, bowiem ma na celu ochronę szerszych strategicznych interesów UE, nie tylko handlowych. Ma umożliwić reagowanie, jeśli UE lub państwo członkowskie doświadczy szantażu gospodarczego ze strony kraju spoza UE w reakcji na konkretne działanie, od rezolucji parlamentarnych, przez spotkania z „niewłaściwymi” osobami, do decyzji o charakterze administracyjnym.

Paleta unijnych środków odwetowych w ramach Anti-Coercion Instrument ma rewolucyjny charakter bowiem obejmuje m. in. ograniczenie dostępu do zamówień publicznych, do rynku usług, także finansowych, rynku kapitałowego, prawa własności intelektualnej, funduszy na badania czy rejestracji chemikaliów. Są to środki znacznie wykraczają poza instrumentarium regulowane przez WTO.

Możemy spodziewać się raczej ostrożnego stosowania Anti-Coercion Instrument ze względu na jego polityczny charakter i ryzyko eskalacji. Ale strzelba wisząca nad kominkiem kiedyś w końcu wypali, jak u Czechowa.

Subsydia zagraniczne – poszerzenie pola walki

Innym unijnym instrumentem prawnym, który wszedł w życie w 2023 r. i ma na celu ograniczenie ekspansji firm wspieranych finansowo przez zagraniczny aparat państwowy, to rozporządzenie w sprawie subsydiów zagranicznych zakłócających rynek wewnętrzny (z ang. Foreign Subsidy Regulation).

Ten akt prawny jest także systemową rewolucją, bowiem UE jako pierwsza wprowadziła tak daleko idące środki interwencyjne wobec działań obcego rządu, które mają skutki gospodarcze na terytorium UE. Reguły chroniące konkurencję są jednym z fundamentów wspólnego rynku UE, ale wpływ pomocy finansowej państw trzecich dotąd nie był objęty unijnymi regulacjami (z wyjątkiem skutków dla handlu towarami, co jest regulowane przez WTO). Rozporządzenie o subsydiach zagranicznych to zasadniczo próba jednostronnego wyeksportowania unijnych reguł konkurencji poza Europę, bowiem dotyczy wszelkich korzyści finansowych udzielanych przez rządy krajów trzecich mających wpływ na potencjalnie każdy typ aktywności na unijnym rynku.

W efekcie od października tego roku każdy podmiot, także polski, uczestniczący na terytorium UE w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego albo w fuzji, musi ujawnić wszystkie informacje o zagranicznych korzyściach finansowych otrzymanych od rządów krajów trzecich powyżej pewnych progów. Komisja Europejska na tej podstawie oceni, czy takie korzyści finansowe stanowią zagrożenie dla rynku wewnętrznego zanim wyda zgodę na udzielenie zamówienia publicznego lub fuzję.

Sojusz transatlantycki

Nie tylko UE boryka się z wyzwaniem w postaci modelu gospodarczego Państwa Środka. Główna rywalizacja odbywa się między Ameryka i Chinami i ma charakter ścierania się starego i nowego imperium. USA za czasów Trumpa postawiło na radykalniejsze odcięcie od Chin. Administracja Bidena, mimo korekt długofalowo, kontynuuje ten kurs, jednak w przeciwieństwie do poprzednika, stawia na większą koordynację krajów „podobnie myślących”. W efekcie na popularności zyskuje tam koncepcja, żeby stworzyć osobny klub ekonomiczny, tym razem bez Chin, bowiem obecny, czyli WTO nie stawia zapory dla chińskiej ekspansji opartej na nierynkowych zasadach gry.

Ilustracją tego są negocjacje UE i USA w sprawie taryf na stal i aluminium. Głównym celem tych rozmów jest znalezienie trwałego rozwiązania w kwestii ceł nałożonych przez Trumpa na import na stal i aluminium, w tym pochodzących z UE. Europa odpowiedziała na nie retaliacjami handlowymi. Po przejęciu władzy przez Bidena UE i Ameryka zawarły tymczasowe porozumienie zawieszające wzajemne restrykcje. Ale warunkiem USA było rozpoczęcie rozmów o stworzeniu nowego sojuszu handlowego, który poprzez wspólną zewnętrzna taryfę celną miałby powstrzymać nadwyżki stali i aluminium generowane przez nierynkowe praktyki, przede wszystkim w Chinach. Drugim celem tego „klubu” miało być ograniczenie handlu wysokoemisyjną stalą i aluminium poprzez dodatkowe opłaty wobec importu tych produktów, jeśli przewyższa on poziom emisji najbardziej emitującego członka tego klubu.

Rozmowy zakończyły się fiaskiem na październikowym szczycie UE i USA, bowiem amerykański pomysł napotkał na dwa poważne problemy. Po pierwsze, w października tego roku wszedł w życie unijny mechanizm nakładający opłaty na emisje CO2 związane z wytworzeniem szeregu produktów importowanych z krajów trzecich do UE (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM). Ta dodatkowa opłata na granicy będzie pobierana od 2026 roku i ma odzwierciedlać obciążenie jakie niesie unijny system handlu emisjami (ETS) dla producentów unijnych. Będzie jej podlegać także import z USA. Europa zatem już wprowadziła rozwiązanie dotyczące wysokoemisyjnego importu i nie jest skłonna wyłączyć z niego USA, które nie mają mechanizmu cenowego obciążającego emisje CO2.

Po drugie, mimo uzasadnionego krytycyzmu, że WTO jako organizacja straciła zdolność do ustanawiania reguł światowego handlu przystosowanych do aktualnych wyzwań, jednak stabilizuje ona globalny system wymiany gospodarczej, a UE wciąż jest jego beneficjentem. Innymi słowy, WTO ma wady, ale jak dotąd nikt nie stworzył nic lepszego.

Dlatego UE nie jest gotowa na rozwiązania jawnie nadwyrężające rolę WTO i antagonizujące większość partnerów handlowych. Zdaniem UE poziom ochrony promowany przez USA dla stali i aluminium można zapewnić poprzez instrumenty zgodne z WTO, jak środki antydumpingowe i wyrównawcze. USA uważają to za zbyt mało efektywne rozwiązanie.

Amerykańskie cła na stal i aluminium oraz unijne restrykcje pozostaną zawieszone. Do końca grudnia strony muszą uzgodnić na jakich zasadach. Dyskusja nt. modelu wspólnego podejścia do Chin będzie się dalej toczyć, ale poziom koordynacji będzie zależał od wyniku wyborów w USA i UE w 2024.

Wnioski dla Polski

Warunkiem stabilności władzy w Chinach jest ekspansja i przedefiniowanie globalnej roli tego kraju, a konsekwencje tego faktu będą coraz bardziej odczuwalne na froncie politycznym i gospodarczym. Dzięki chińskiej polityce „samowystarczalności” maleją profity europejskich firm na tamtym rynku, a zadyszka chińskiej gospodarki oznacza osłabienie popytu wewnętrznego i jeszcze większą ekspansję zagraniczną chińskiego biznesu.

USA przyjęły do wiadomości ten fakt i uznały, że ryzyko nic nierobienia jest większe niż ryzyko eskalacji i za administracji Trumpa postawiły na zatrzymanie tego kraju w pułapce średniego dochodu. Ta strategia przyniosła umiarkowane rezultaty, bo Chiny są już pierwszoligowym graczem w wielu zaawansowanych dziedzinach gospodarki oraz kontrolują dostęp do ogromnego rynku i zasobów.

Po wygranej Bidena USA i UE zacieśniły koordynację w sprawie powstrzymywania Chin. Ale jak pokazuje wynik październikowego szczytu, UE nie jest gotowa na radykalne kroki i mimo coraz odważniejszych eksperymentów z własnym instrumentarium ochrony rynku zasadniczo trzyma się paradygmatów WTO i multilateralizmu.

Unijną odpowiedzią jest koncepcja „de-riskingu” czyli gospodarczego uniezależnienia od Chin, ale jej realizacja to zadanie na lata, jeśli nie dekady. Dla przykładu, studium niemieckich ekspertów gospodarczych pokazuje, że 45 proc. produktów zdefiniowanych jako strategiczny wkład dla niemieckiej gospodarki pochodzi z Chin. Taka refleksja z polskiej perspektywy byłaby także pożądana, aby poznać nasze wrażliwości. Nasza gospodarka jest zintegrowana z unijną, a sytuacja w Cieśninie Tajwańskiej ma wpływ nie tylko na dostępność w Polsce smartfonów made in China, ale także czołgów zakupionych w Korei.

Czytaj więcej

Wolny rynek się chwieje. Z Chinami handlować, ale bardzo ostrożnie

Elementem koncepcji „de-riskingu” jest powiększenie palety i bardziej zdecydowany użytek z narzędzi „bezpieczeństwa ekonomicznego”. Jednak każdy kij ma dwa końce. Mimo że długofalowym celem tej koncepcji jest ochrona unijnej gospodarki, skutkiem ubocznym będzie eskalacja napięć i dalszy wzrost niepewności dla biznesu w postpandemicznym świecie, w którym priorytetem stała się stabilność łańcucha dostaw.

Dotychczasowe próby ochrony najbardziej wrażliwych sektorów unijnej gospodarki przynosiły częste kompromisy w wynikające z obawy przed chińskim odwetem, przed nadmiernym wzrostem cen w UE, a w przypadku zielonych technologii, przed spowolnieniem dekarbonizacji. W efekcie rzadko stanowiły one skuteczna zaporę wobec modelu chińskiej gospodarki zniekształcającej koszty produkcji oraz zależnej od ciągłej ekspansji.

Wobec takiego partnera polityka handlowa stawiająca jedynie na symboliczne korekty okazuje się niewystarczająca, zwłaszcza dla sektorów tworzonych poniekąd sztucznie, bo poprzez unijne regulacje. Jak się powiedziało A to należy powiedzieć B i zapewnić takim rozwiązaniom skuteczną osłonę.

Przede wszystkim jednak, europejska polityka powinna być oparta w większym stopniu na stawianiu i wspieraniu ogólnych celów i pozostawieniu drogi osiągnięcia tych założeń rynkowi. To biznes jest źródłem innowacji i lepiej niż politycy szacuje ryzyka oraz kalkuluje koszty. Wymuszony politycznie sposób dekarbonizacji niesie za sobą komplikacje i konieczność kolejnych interwencji – w zakresie ochrony rynku, dodatkowych regulacji i publicznych pieniędzy. To jest postulat do rozwagi zwłaszcza wobec polityków, którzy wkrótce przejmą władze w Polsce oraz w Brukseli i przez najbliższe lata będą kształtować europejską politykę.

O autorze

Bartek Czyczerski

Autor jest byłym polskim dyplomatą i urzędnikiem. Mieszka w Brukseli i doradza biznesowi w sprawach dotyczących zrównoważonego wzrostu i handlu międzynarodowego.

Od ponad dekady model ekonomiczno-polityczny Chin stanowi wyzwanie dla UE i zachodniego świata. Ważnym czynnikiem sukcesu gospodarczego Chin jest uwarunkowana kulturowo wiara w edukacje, ciężką prace i podporzadkowanie jednostki kolektywowi. Ale presja na dynamiczny wzrost i ekspansję gospodarczą wynika także z politycznej potrzeby zaspokojenia rosnących aspiracji prawie 1,5-miliardowego społeczeństwa.

Ideologia komunistyczna została zastąpiona turbo-kapitalistyczną przy równie głębokim i intensywnym zaangażowaniu aparatu państwa w jej realizację. Jednym ze skutków jest przegrzanie gospodarki i nadprodukcja w wielu sektorach - od stali, przez budownictwo, do aut elektrycznych – i ciągła ekspansja zagraniczna. Towarzyszy jej także „narodowe przebudzenie” Chin i chęć ułożenia na nowo porządku globalnego, czego elementem jest wyścig do supremacji technologicznej i towarzysząca mu integracja sektora cywilnego i militarnego.

Pozostało 96% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Materiał Promocyjny
PR&Media Days 2024 - trendy i wyzwania
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Ludzie potrafią liczyć. Władza prosi się o kłopoty